摘要：運用文獻調(diào)研與案例分析的研究方法, 通過對文獻資料與網(wǎng)站內(nèi)容的調(diào)查, 從政府數(shù)據(jù)開放機構(gòu)、數(shù)據(jù)開放必要性、數(shù)據(jù)開放范圍和開放數(shù)據(jù)的格式標準等方面, 詳細介紹了加拿大政府數(shù)據(jù)開放相關的政策和法律保障, 解讀了該國的政府數(shù)據(jù)開放實施辦法和細則, 總結(jié)了該國政府數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)特點, 提出了中國要從重視執(zhí)行力的提升和重視開放數(shù)據(jù)的復用兩個方面來促進政府數(shù)據(jù)開放。
2013年10月31日, “開放政府聯(lián)盟2013峰會”在倫敦舉行, 會上互聯(lián)網(wǎng)之父蒂姆·伯納斯·李發(fā)布了由“開放數(shù)據(jù)晴雨表項目組”、互聯(lián)網(wǎng)基金會、開放數(shù)據(jù)研究會共同編制的《開放數(shù)據(jù)晴雨表:2013年開放數(shù)據(jù)全球報告》 (以下簡稱《報告》) 。截至2016年, 該報告共編制3版, 旨在揭示全球不同開放數(shù)據(jù)計劃的滲透性和影響力, 分析全球開放數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢, 并對各國和地區(qū)進行排名。該報告從預備工作、執(zhí)行力和影響力三個方面對各國的數(shù)據(jù)開放運動進行打分, 中國在第三版中的評分并不理想, 三項得分僅為45、15、8。雖然中國數(shù)據(jù)開放起步較晚, 各項評分不高, 但國家層面對此非常重視, 2016年9月29日, 國務院印發(fā)《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》, 再次要求“各省 (區(qū)、市) 人民政府、國務院有關部門要依托政府門戶網(wǎng)站, 整合本地區(qū)本部門政務服務資源與數(shù)據(jù), 加快構(gòu)建權(quán)威、便捷的一體化互聯(lián)網(wǎng)政務服務平臺”。目前, 廣州等地已建立“政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺”, 并發(fā)布46個政府職能部門的300多項數(shù)據(jù)集。
加拿大作為政府開放運動中起步最早的國家之一, 在《報告》中的評分及排名在三年間不斷上升, 從65.87分位列全球第八上升到80.35分位列第四。加拿大的三項分數(shù)從2013年的79.11、63.92、51.59上升到89、84、67, 可見通過三年的努力, 加拿大政府數(shù)據(jù)開放進步顯著。值得注意的是, 加拿大在執(zhí)行力評分中上升超過20分僅次于美國, 為世界第二, 而中國的政府數(shù)據(jù)開放還有較大的進步空間, 對此, 本文擬運用文獻調(diào)研與案例分析相結(jié)合的方法, 通過系統(tǒng)調(diào)研加拿大政府數(shù)據(jù)開放的政策法規(guī)文本, 從開放機構(gòu)、開放范圍、開放格式等角度, 梳理加拿大政府數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀, 以期對中國政府數(shù)據(jù)開放共享的實踐提供借鑒。
一、政府數(shù)據(jù)開放管理機構(gòu)
加拿大政府開放運動的歷史是建立在其政府透明度和問責制的基礎之上, 最早于1983年頒布《信息獲取法》 (Access to Information Act) , 在2006年《聯(lián)邦責任法》引入“主動披露”制度, 其后于2013年與其他七國集團簽署開放數(shù)據(jù)憲章。為保障數(shù)據(jù)開放的順利進行, 加拿大政府成立了專門的管理和監(jiān)督機構(gòu), 同時在各政府部門內(nèi)部建立專門管理部門, 也積極加入全球開放數(shù)據(jù)機構(gòu), 在國內(nèi)成立其分支機構(gòu), 為該國和世界政府數(shù)據(jù)開放做出貢獻。
(一) 加拿大開放數(shù)據(jù)交換中心
基于開放數(shù)據(jù)的巨大商業(yè)潛力, 加拿大政府已宣布耗資300萬美元, 在2014—2016年間建立一個新的開放數(shù)據(jù)機構(gòu)——加拿大開放數(shù)據(jù)交換中心 (Canadian Open Data Exchange, ODX) 。作為一個國家機構(gòu), ODX致力于增強加拿大技術(shù)力量和加速數(shù)據(jù)的商業(yè)化。ODX將同政府、私營企業(yè)、社會團體和學術(shù)界共同努力, 匯集所有的數(shù)據(jù)碎片, 形成一個可持續(xù)、市場驅(qū)動、開放的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng), 將開放數(shù)據(jù)的商業(yè)和社會潛在效益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效益。ODX通過建立一個平臺使數(shù)據(jù)擁有者和使用者取得聯(lián)系, 使新的企業(yè)和產(chǎn)品更加符合市場需求, 提高加拿大人的生活質(zhì)量, 更重要的是將會提供新的就業(yè)機會。ODX將開發(fā)開放數(shù)據(jù)的行業(yè)標準, 建立一個國家級的數(shù)據(jù)市場, 讓商業(yè)化的開放數(shù)據(jù)能夠蓬勃發(fā)展, 并支持加拿大泛在開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新社區(qū), 這將有助于培養(yǎng)下一代數(shù)據(jù)驅(qū)動的公司, 同時提供相關的培訓和交流機會, 并影響政策和標準的制定。通過ODX, 加拿大人將能夠看到開放數(shù)據(jù)可計量的經(jīng)濟效益, 并以數(shù)據(jù)來驅(qū)動企業(yè)的投資, 建立一個商業(yè)化的國家開放數(shù)據(jù)中心。
(二) 信息專員辦公室
信息專員辦公室是政府數(shù)據(jù)開放監(jiān)管機構(gòu), 是加拿大根據(jù)《信息獲取法》于1983年設立。信息專員的職位專門負責國家信息開放工作, 是被《信息獲取法》賦予明確權(quán)利和義務的議會官員。專員可根據(jù)該法案接受和獨立調(diào)查申請人提出的關于政府機構(gòu)信息公開過程中的投訴, 同時根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出相應的建議, 必要時可以主動要求或者在法院介入下進入訴訟程序。此外, 專員每年要在議會上做年度報告, 如遇其職責范圍內(nèi)的重大問題可隨時向議會報告。《信息獲取法》第54至58條規(guī)定, 信息專員辦公室主要由信息專員、專員助理和工作人員組成。
(三) 政府機構(gòu)內(nèi)部管理部門
加拿大政府認為, 公眾獲取政府機構(gòu)信息的權(quán)利是民主制度下的一項基本權(quán)利。政府承諾在信息獲取法及相關法規(guī)政策的要求下, 努力保障政府的公開度和透明度。為確保《信息獲取法》及其細則在政府機構(gòu)中可以有效實施, 提高法律法規(guī)的執(zhí)行力度, 同時確保實踐工作與法律法規(guī)的一致性, 以便查詢申請人在整個申請流程中獲得所需幫助, 加拿大政府在三份政府文件中均要求機構(gòu)內(nèi)部成立專門的開放管理部門, 并對部門及其工作人員的職責進行了詳細規(guī)定。
�、睌�(shù)據(jù)管理部門工作職責
《信息獲取政策》 (Policy on Access to Information)是根據(jù)《信息獲取法》的規(guī)定, 由加拿大國庫委員會負責編制的有關該法及其實施條例的相關操作政策。通過該政策, 加拿大政府要求政府機構(gòu)作出一切合理努力協(xié)助申請人便捷獲取記錄。政府機構(gòu)必須確保其保存的是高質(zhì)量的記錄數(shù)據(jù), 完善的信息化管理是促進信息可獲取性的關鍵因素。按照政策的規(guī)定, 加拿大財政局秘書處有義務為政府機構(gòu)解釋該法案的相關內(nèi)容, 同時指導政府機構(gòu)按照該法案的要求完成數(shù)據(jù)開放工作。
該政策同時規(guī)定了政府機構(gòu)的數(shù)據(jù)開放工作主要內(nèi)容包括:第一, 機構(gòu)應出版年度工作指引, 包括機構(gòu)工作職責、工作項目和所擁有的數(shù)據(jù)索引;第二, 機構(gòu)要審查和發(fā)布機構(gòu)信息資源更新情況, 保證更新的數(shù)據(jù)資源使用的是法案規(guī)定的形式, 并向議會報告信息的內(nèi)容和格式;第三, 緊密與加拿大公共服務學校合作, 將信息獲取的相關知識同培訓的課程等整合在一起, 以普及信息獲取相關知識。
而《政府數(shù)據(jù)開放指導》 (Directive on Open Government)也對機構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)開放部門的職責作了詳細規(guī)定:第一, 確保由財政秘書處指定的加拿大網(wǎng)站和服務所開放的數(shù)據(jù)和信息的格式是可獲取和可復用的;第二, 建立和維護本機構(gòu)所持有的具有商業(yè)價值的數(shù)據(jù)和信息資源的全面清單, 以確定其資格和優(yōu)先次序, 并有計劃地進行數(shù)據(jù)公開;第三, 在將部門信息資源轉(zhuǎn)移到加拿大檔案館和圖書館之前, 最大限度地消除公眾對具有持久價值的信息資源的訪問限制;第四, 確保每年在指定的網(wǎng)站上公開和更新部門政務公開實施方案和開放政府執(zhí)行計劃, 包括概述部門的方向、戰(zhàn)略和采取的舉措等。
�、矓�(shù)據(jù)管理人員工作職責
《信息獲取政策》中對工作人員的職責作出了相關規(guī)定。機構(gòu)負責人可以自己完成數(shù)據(jù)開放工作, 也可以任命有足夠能力的人員負責, 一旦確定具體執(zhí)行人員, 要求其履行裁量權(quán)、實行人員培訓、保護申請人的身份、協(xié)助義務、處理訪問請求等8項權(quán)利和義務。
根據(jù)《信息獲取法管理指導》 (Directive on the Administration of the Access to Information Act) 規(guī)定, 機構(gòu)信息專員有13項具體的工作內(nèi)容, 主要包括:第一, 行使自由裁量權(quán), 專員要衡量法案和其他相關政策, 決定機構(gòu)數(shù)據(jù)公開的豁免范圍, 必要時可以咨詢其他機構(gòu)和第三方, 爭取最大范圍的數(shù)據(jù)公開, 公平、合理、公正地執(zhí)行裁量權(quán);第二, 培養(yǎng)信息意識, 配合機構(gòu)主管完成后面介紹到的機構(gòu)工作人員信息獲取知識學習, 培養(yǎng)整個機構(gòu)的信息獲取意識;第三, 義務協(xié)助, 專員在協(xié)助申請人時, 應不考慮其身份, 盡一切合理努力來查找和檢索所要的記錄, 并提供準確完整的信息, 不能無故拖延, 如在規(guī)定時間內(nèi)不能完成信息查找應及時澄清, 同時要保護申請人的身份信息。
(四) 開放數(shù)據(jù)研究所
開放數(shù)據(jù)研究所 (Open Data Institute, ODI) 是一個全球非盈利性組織, 自2012年12月建立以來, 致力于全球開放數(shù)據(jù)研究工作。成立后包括加拿大在內(nèi)全球多個國家和地區(qū)加入其中, 該研究所主要致力于開放數(shù)據(jù)的研究和創(chuàng)新工作、研究用戶需求和商業(yè)模式、幫助建立相關政策法規(guī)和培養(yǎng)數(shù)據(jù)開放相關人才。
除加入該組織并在多倫多成立分部外, 加拿大政府在2014年財政預算中提到, 該國政府將與私營部門和學術(shù)研究機構(gòu)共同努力, 擬建立一個開放數(shù)據(jù)研究所, 該研究所將作為開放數(shù)據(jù)中心項目, 開發(fā)和推廣開放數(shù)據(jù)標準, 刺激開放數(shù)據(jù)在經(jīng)濟領域的應用, 同時鼓勵使用開放數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的產(chǎn)品和服務, 提高生產(chǎn)率, 讓更多的加拿大人收益, 可見該組織將在促進開放數(shù)據(jù)商業(yè)化中起到關鍵作用。
二、加拿大政府數(shù)據(jù)開放的法規(guī)政策內(nèi)容分析
政府數(shù)據(jù)開放的機構(gòu)設置、部門職責、人員規(guī)范、開放范圍、開放內(nèi)容、數(shù)據(jù)保護等詳細繁雜的內(nèi)容, 均依賴相關法規(guī)的配合, 從數(shù)據(jù)開放的啟動、運營到實施的細枝末節(jié)都離不開政策的指導。為此, 加拿大頒布了多項法規(guī)政策, 如《信息獲取法》對加拿大政府數(shù)據(jù)開放所包括的機構(gòu)范圍、數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)保護的對象作出規(guī)定, 后頒布的《信息獲取政策》和《信息獲取法管理指導》作為《信息獲取法》的補充和延伸, 對機構(gòu)數(shù)據(jù)開放的部門設置、工作內(nèi)容、工作職責等細則作出規(guī)定;《政府數(shù)據(jù)開放指導》作為指導性文件, 就政府數(shù)據(jù)默認開放的范疇、開放格式等作出指導;而《加拿大政府數(shù)據(jù)開放許可》 (Open Government LicenceCanada) 從公眾利用的角度出發(fā), 規(guī)范了數(shù)據(jù)利用的格式等;《元數(shù)據(jù)標準》 (Standard on Metadata) 單純從技術(shù)上出發(fā), 規(guī)范了數(shù)據(jù)開放的標準格式。
(一) 數(shù)據(jù)開放的必要性
加拿大政府充分認識到數(shù)據(jù)開放將帶來提高效率、降低成本、改善服務、保障個人隱私和機密信息、確保優(yōu)質(zhì)權(quán)威的信息來源, 并最終使政府機構(gòu)更加負責等積極意義。因此, 加拿大政府總結(jié)了以下七點政府數(shù)據(jù)開放將帶來的益處, 并不遺余力在全國范圍內(nèi)推廣數(shù)據(jù)開放, 這是國家進行政府公開運動的基礎。第一, 支持創(chuàng)新。私營部門以數(shù)據(jù)的形式對知識資源進行訪問, 可以減少重復研究和促進現(xiàn)有資源的復用, 有利于創(chuàng)新。使用機器可讀式數(shù)據(jù)方便使用者進行市場分析、需求和趨勢預測, 指導企業(yè)的戰(zhàn)略投資決策。第二, 推進政府的問責制和民主改革。公眾對于政府數(shù)據(jù)和信息的獲取, 有利于公眾對政府活動、服務提供情況和稅收使用情況進行更深入的了解。第三, 推動消費和商業(yè)發(fā)展。開放和不受限制地利用科研數(shù)據(jù), 特別是統(tǒng)計、科學、地理和環(huán)境等數(shù)據(jù), 可以最大化地發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的價值。第四, 更好地利用信息基礎設施的投資。加拿大在信息和通信網(wǎng)絡技術(shù)基礎設施和社會服務方面進行了大量投資, 建設了大量圖書館和社會服務機構(gòu)。通過新Web技術(shù)從單向通行擴展到協(xié)作環(huán)境, 這項投資將被更充分地利用, 為加拿大人提供更好的服務。第五, 支持科研。聯(lián)邦科研數(shù)據(jù)的開放, 將為加拿大國內(nèi)和國際上的學術(shù)機構(gòu)、公共部門和行業(yè)研究機構(gòu)提供大量的實證研究第一手資料。科研人員將可以使用其收集的數(shù)據(jù)、報告和出版物。第六, 幫助消費者決策。通過提供政府部門服務信息, 將幫助公眾做出正確決定。政府可以通過公開信息來影響公眾的決定, 并可能由此帶來創(chuàng)新潛力和巨大價值。第七, 降低財政負擔。主動提供相關的數(shù)據(jù), 將會減少公眾對信息的訪問請求、電子郵件和媒體問詢, 這將大大減少處理詢問帶來的行政成本和負擔。
(二) 數(shù)據(jù)開放的范圍
數(shù)據(jù)開放是一項法律上的開放, 通過政策法規(guī)明確規(guī)定了開放的機構(gòu)范圍和內(nèi)容范圍, 在規(guī)定的范圍內(nèi)允許其被無限制地在商業(yè)或非商業(yè)中復用。按照政策法規(guī), 政府有義務向公眾提供所需資料, 強制性要求規(guī)定范圍內(nèi)的機構(gòu)在規(guī)定時間內(nèi)對訪問請求進行響應。
�、遍_放數(shù)據(jù)的機構(gòu)范圍
《信息獲取法》在其第三條及補充條款中明確規(guī)定了“政府機構(gòu)”的范圍, 不僅包括加拿大政府的機構(gòu)、部門和辦事處, 同時包括他們的母公司和全資子公司, 還特別明確提出加拿大種族關系基金會和公共部門退休金投資局都包括在信息公開的機構(gòu)范圍內(nèi)。隨著《聯(lián)邦問責法》的頒布, 《信息獲取法》的適用范圍不斷擴大, 目前已經(jīng)包括全國超過200家政府機構(gòu)。
⒉開放數(shù)據(jù)的適用范圍
加拿大在多項政策法規(guī)中就使用開放數(shù)據(jù)的對象和適用范圍進行了規(guī)定, 根據(jù)《法案》這些信息不僅對加拿大公民開放, 同時對《移民和難民保護法》中所指的永久居民同樣開放。在加拿大的開放數(shù)據(jù)原則中也有類似原則, 稱為“無差別性原則”, 也稱無歧視性, 該原則指明可以使用開放數(shù)據(jù)的用戶范圍和使用權(quán)限。一般來說, 使用數(shù)據(jù)的障礙包括注冊或成員的資格要求。由加拿大政府發(fā)布的數(shù)據(jù)集應將使用障礙盡可能地減到最低。該原則的目的是使任何人在任何時間都可以訪問數(shù)據(jù), 而不必確定他的身份或要求提供必要理由。例如:“非商業(yè)用途”的要求也就是抵制了“商業(yè)用途”中對于信息的獲取權(quán)利。
2012年11月26日, 加拿大政府發(fā)布了《加拿大政府數(shù)據(jù)開放許可》的初步信息, 該許可指明, 用戶在使用這些數(shù)據(jù)時只要標明數(shù)據(jù)的來源, 對不清楚來源或多來源的數(shù)據(jù)只需標注來自“政府數(shù)據(jù)開放許可”。該許可將授予公眾一個全球性、永久性、非獨占性、免費的數(shù)據(jù)使用權(quán), 包括用于商業(yè)用途。只要用于合法目的, 公眾可以自由復制、修改、發(fā)布、翻譯、改編、散播或以其他方式使用任何格式的數(shù)據(jù)。
�、抽_放數(shù)據(jù)的內(nèi)容范圍及要求
加拿大自1983年至今頒布并不斷完善其政府數(shù)據(jù)公開的相關法規(guī), 從法律層面上保障了公民有獲取政府機構(gòu)信息的權(quán)利, 明確哪些信息可以被訪問, 政府要保證不能公開的必要例外信息是特殊有限的, 同時政府信息的公開要獨立于政府審查工作, 不能替代審查。
(1)默認開放的數(shù)據(jù)
《政府數(shù)據(jù)開放指導》于2014年9月生效, 其目標是將政府數(shù)據(jù)和信息進行開放, 確保公眾能夠找到并加以利用, 以支持問責制, 促進增值分析, 通過信息復用最大限度地推動社會經(jīng)濟利益。根據(jù)該指導政府應在加拿大財政局秘書處 (Treasury Board of Canada Secretariat) 確立的不受限制和開放許可下, 最大限度地開放政府數(shù)據(jù)和信息。其中政府數(shù)據(jù)主要指結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù), 信息主要指非結(jié)構(gòu)化文件和多媒體資源。原則上說, 除所有權(quán)、隱私權(quán)、安全和保密信息等由部門確定的有效例外信息之外, 所有具有商業(yè)價值的數(shù)據(jù)和信息都應開放, 因此財政局秘書處支持部門制定一個信息開放清單或指導, 確保在法規(guī)和政策的規(guī)定下開放其數(shù)據(jù)和信息, 其中默認開放的信息至少要包括所有的強制性報告文件, 例如議會報告、主動披露報告;所有在網(wǎng)上發(fā)布或計劃通過部門網(wǎng)站發(fā)布的信息;出版的印刷物, 包括統(tǒng)計報表、教育視頻、活動照片、機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖等。
據(jù)《信息獲取法》的規(guī)定, 公開的信息包括一般性政府機構(gòu)工作信息、管理信息, 以及由該機構(gòu)支付的如酒店、住宿等差旅費信息。
(2)不予公開的數(shù)據(jù)
如前文所述, 政府數(shù)據(jù)默認公開要除去特定信息, 加拿大政策法規(guī)既要確保最大程度的政府數(shù)據(jù)公開, 也要保護其他法律法規(guī)明確規(guī)定的保密信息, 因此, 《法案》第13-26條明確規(guī)定了可以不予公開的信息范圍, 主要分為:政府安全信息、個人隱私信息和第三方信息等。政府安全信息主要指一旦披露可以合理預期將損害加拿大聯(lián)邦政府事務的信息, 包括國際國防事務、執(zhí)法信息、調(diào)查與審計信息、加拿大經(jīng)濟利益的信息等。個人隱私信息主要指按照加拿大1985年頒布的《隱私法》中定義的個人信息, 政府公開信息將按照《隱私法》的規(guī)定, 除非個人同意, 否則將保護個人的敏感信息, 同時不提供確認個人身份的信息和可以確認身份的方法信息。第三方信息指由第三方提供給政府機構(gòu)的金融、商業(yè)、科學或技術(shù)信息, 屬于第三方的商業(yè)秘密, 當披露信息可以合理地預期將會導致重大財務損失或獲得, 或?qū)p害第三方競爭地位的信息應予以保護, 拒絕公開。
(3)開放的數(shù)據(jù)要求
加拿大政府基于陽光基金會的“十項開放政府信息原則”設立了數(shù)據(jù)公開原則, 原則是行事所依據(jù)的準則, 也是法規(guī)政策制定的標準。在該原則中就所開放的數(shù)據(jù)給出了一定的要求:首先, 要求具備完整性, 數(shù)據(jù)集應盡可能地完整, 所包含的記錄應整體反映有關的特定主題。除了有關隱私的問題和資料, 所有來源于數(shù)據(jù)集的原始信息應向公眾發(fā)布。元數(shù)據(jù)應包括原始數(shù)據(jù)定義和解釋, 同時解釋數(shù)據(jù)是如何計算的。其次是首要性, 數(shù)據(jù)應盡量來源于第一手資料。該原則要求政府機構(gòu)在提供原始資料的同時也要告知公眾數(shù)據(jù)是如何采集的, 確保用戶在數(shù)據(jù)傳播中可以隨時驗證數(shù)據(jù)的準確性和數(shù)據(jù)采集的合理性。再次是及時性, 加拿大政府應及時向公眾提供數(shù)據(jù)。考慮到數(shù)據(jù)有極強的時效性, 在條件允許的情況下, 政府應第一時間發(fā)布其收集和組織的數(shù)據(jù)。最后是永久性, 指數(shù)據(jù)的可用性不會隨著時間推移而消失, 而可以被永久利用。對于公眾最好是在線提供的信息一直保持在線, 只是隨著時間的推移進行適當?shù)陌姹靖潞痛鏅n。同時, 加拿大政府發(fā)布在政府網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)是免費開放的。
(三) 開放數(shù)據(jù)的格式標準
數(shù)據(jù)開放不僅是法律上的開放, 更是一項技術(shù)上的開放, 開放的數(shù)據(jù)應是一個機器可讀的標準格式, 這意味著它可以被計算機應用檢索和做處理。因此, 加拿大不少的法規(guī)政策中就開放數(shù)據(jù)的格式標準給出了明確要求。
⒈數(shù)據(jù)的存儲格式
數(shù)據(jù)資源作為一種戰(zhàn)略資源可以被捕捉、描述、檢索、獲取、分享、利用及復用, 真實可靠、完整的數(shù)據(jù)資源可以幫助政府制定有效的方案和服務, 促進決策的制定和作為問責制監(jiān)督的依據(jù)。加拿大政府數(shù)據(jù)開放原則中就其存儲提出了兩項基本要求:首先是機器可讀性, 機器的輸入信息處理能力比其他方式更強, 因此由政府發(fā)布的數(shù)據(jù)集應采取廣泛使用的文件格式存儲, 如CSV、XML等, 方便用戶通過機器讀取和加工, 同時文件中應附有文件的格式和使用說明;其次是使用通行的標準格式, 如果只有一個公司編寫的程序可以讀取文件數(shù)據(jù), 訪問該信息則必須使用該公司的程序, 如果該公司的程序不能被公眾獲取, 或者需要付費獲取, 那么將會影響用戶對文件的使用。政府發(fā)布的數(shù)據(jù)集應盡可能采取通行標準格式, 使得數(shù)據(jù)可以提供給更多的潛在用戶群。
根據(jù)前述原則的要求, 加拿大政府制定了《元數(shù)據(jù)標準》, 元數(shù)據(jù)定義和描述了數(shù)據(jù)資源的結(jié)構(gòu)、含義、內(nèi)容及其存在的系統(tǒng)。統(tǒng)一創(chuàng)建、收割和使用元數(shù)據(jù)有利于數(shù)據(jù)資源的高效管理。該標準將元數(shù)據(jù)分為以下三種類型, 并給出每種元數(shù)據(jù)的適用范圍、詳細的著錄內(nèi)容和格式:
(1) 記錄元數(shù)據(jù)。采取ISO23081的通用元數(shù)據(jù)格式記錄該元數(shù)據(jù)。支持記錄作為一種管理功能, 持續(xù)將部門存貯的信息資源進行元數(shù)據(jù)的創(chuàng)建、獲取、收割和管理, 以此來實現(xiàn)資源的商業(yè)價值和決策支持價值。
(2) 網(wǎng)頁資源元數(shù)據(jù)。采取都柏林核心元數(shù)據(jù)倡議 (DCMI) 格式來定義該種元數(shù)據(jù), Web資源發(fā)現(xiàn)元數(shù)據(jù)支持導航、搜索、顯示和共享網(wǎng)絡信息資源。
(3) 網(wǎng)頁內(nèi)容管理系統(tǒng)元數(shù)據(jù)。采取都柏林核心元數(shù)據(jù)倡議 (DCMI) 格式來定義該種元數(shù)據(jù), Web內(nèi)容管理系統(tǒng) (WCMS) 元數(shù)據(jù)支持在Web內(nèi)容管理系統(tǒng)中對Web內(nèi)容進行編寫、管理和發(fā)布的業(yè)務和技術(shù)流程。
�、矓�(shù)據(jù)的接口標準
易訪問性意味著數(shù)據(jù)的易獲取性, 為達到由加拿大政府發(fā)布的數(shù)據(jù)集盡可能便于訪問這一目的, 加拿大就其數(shù)據(jù)的接口也給出了相應的規(guī)定。電子訪問的障礙是指數(shù)據(jù)只能通過系統(tǒng)表單獲取, 這需要Flash、Javascript、Cookie等面向瀏覽器的技術(shù)支持。相比之下, 只需為用戶提供一個接口, 無需插件, 無需瀏覽器支持, 通過應用程序接口 (API) 可以直接獲取所需后臺數(shù)據(jù)的方式使數(shù)據(jù)獲取更加容易, 分離了接口和實現(xiàn), 提高了復用性、擴展性和耦合性。
三、加拿大政府數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)特點
加拿大政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展至今, 從政府數(shù)據(jù)開放全球排名第八位上升至第四, 說明其政府數(shù)據(jù)開放的不斷進步與完善, 而這些與其配套并不斷完善的政策法規(guī)是分不開的。如前文所述, 加拿大在數(shù)據(jù)開放方面的法規(guī)政策相互交叉、內(nèi)容詳細, 為國家數(shù)據(jù)開放奠定了良好的法律基礎, 使得數(shù)據(jù)開放有法可依、有據(jù)可查�，F(xiàn)對加拿大政府數(shù)據(jù)開放政策的特點進行總結(jié), 為中國政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展提供參考。
第一, 政策覆蓋面廣。截至2016年11月, 加拿大政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站上已發(fā)布來自加拿大自然資源、統(tǒng)計局、財政部等54個主要領域的200多家機構(gòu)提供的121853個數(shù)據(jù)集。開放數(shù)據(jù)來源廣泛、格式多樣, 與加拿大相關政策法規(guī)要求的數(shù)據(jù)默認開放息息相關。
第二, 政策法規(guī)相互關聯(lián)并不斷修訂完善。如前文所述, 《信息獲取政策》和《信息獲取法管理指導》是在《信息獲取法》的基礎上制定頒布以作補充的。同時在調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 政府數(shù)據(jù)開放多項政策法規(guī)都進行過多次完善修訂, 如《信息獲取法》和《信息獲取法管理指導》等法案均在2016年進行了再版, 能夠適應現(xiàn)狀需求與發(fā)展趨勢。
第三, 重視用戶參與。以《加拿大政府數(shù)據(jù)開放許可》為例, 該許可在頒布之初, 曾邀請社會各界對其進行討論, 通過反饋信息以求完善。該舉措引起國內(nèi)外積極反響, 收到了來自加拿大國內(nèi)和多個國際開放存取組織的反饋。通過這些積極的有建設性的意見, 加拿大政府最終刪除原先許可協(xié)議中針對政府開放數(shù)據(jù)復用的相關限制性條款。
第四, 重視開放數(shù)據(jù)的復用。數(shù)據(jù)開放的最終目的是數(shù)據(jù)復用、再現(xiàn)數(shù)據(jù)價值, 加拿大為保障數(shù)據(jù)的再利用, 從政府和個人兩個層面作出努力。建立加拿大開放數(shù)據(jù)交換中心, 作為數(shù)據(jù)擁有者和使用者的接口;頒布《政府數(shù)據(jù)開放許可》鼓勵并規(guī)范公眾對數(shù)據(jù)的復用。
第五, 建立多層式機構(gòu)管理架構(gòu)。加拿大建立了多層級的政府開放數(shù)據(jù)管理機構(gòu), 從全國性的信息專員辦公室, 到各機構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)開放管理部門。多層級的管理架構(gòu)保障了法規(guī)政策的順利實施, 是其政府開放執(zhí)行力的重要保障。
四、對中國的啟示
對比第三期《世界開放數(shù)據(jù)晴雨表》中國、加拿大兩國的得分情況, 中國在數(shù)據(jù)開放的準備工作、執(zhí)行力和影響力方面都有較大的進步空間, 加拿大在開放準備工作和執(zhí)行力兩方面都獲得較高評分, 尤其是其執(zhí)行力評分已位居世界第二。由于社會制度與國情的差異, 我們不能生搬硬套加拿大政府數(shù)據(jù)開放的政策經(jīng)驗, 應結(jié)合中國的發(fā)展現(xiàn)狀與預期目標, 有選擇地學習相關經(jīng)驗, 尤其是執(zhí)行力提升和數(shù)據(jù)復用兩個方面。
(一) 重視數(shù)據(jù)開放執(zhí)行力的提升
執(zhí)行力是開放數(shù)據(jù)的基礎保障, 如果沒有執(zhí)行力的保障, 所有的政策法規(guī)都不可能得到貫徹實施, 數(shù)據(jù)開放也就不能真正實現(xiàn)。加拿大數(shù)據(jù)開放的執(zhí)行力在三年間有大幅度的提升與其重視開放的監(jiān)管運行和重視標準細則的制定是密不可分的。
�、敝匾晹�(shù)據(jù)開放運營及監(jiān)管
加拿大完善的工作機制和相應的監(jiān)督投訴機制是其數(shù)據(jù)開放執(zhí)行力的有力保障。中國可以借鑒其相關經(jīng)驗, 制定數(shù)據(jù)開放運行機制。這些機制應包括數(shù)據(jù)開放機構(gòu)設置、工作制度、工作人員學習培訓和開放工作監(jiān)管等方面。機構(gòu)可指定部門或個人負責數(shù)據(jù)開放工作, 責任到人, 同時應明確工作職責和范圍, 工作主要包括:編寫開放目錄, 著錄機構(gòu)元數(shù)據(jù), 數(shù)據(jù)脫敏處理及開放, 及時回應公眾申請等。
中國可借鑒加拿大多層式的數(shù)據(jù)開放管理架構(gòu), 在國務院的領導下建立監(jiān)管機制, 設立專門工作小組, 監(jiān)督各級政府和機構(gòu)數(shù)據(jù)開放工作, 審查數(shù)據(jù)開放及更新情況, 接受相關投訴并在規(guī)定時間內(nèi)完成調(diào)查處理, 保障中國的數(shù)據(jù)開放進入良性循環(huán)。中國許多地方政府都建立了大數(shù)據(jù)機構(gòu)和開放平臺。這種多層式管理架構(gòu)也可避免建設時如火如荼, 使用時無人問津的情況出現(xiàn)。
開放數(shù)據(jù)工作的順利進行離不開工作人員的人力保障, 加強機構(gòu)工作人員的學習培訓是十分必要的, 加拿大在《信息獲取法管理指導》等政策文件中明確規(guī)定了機構(gòu)負責人要確保本機構(gòu)全體員工均接受《信息獲取法》的應用培訓, 培訓內(nèi)容包括:學習法案的目的和適用范圍;明確工作人員有提供完整、準確和及時的回應, 協(xié)助申請人獲取信息的職責;明確阻礙申請人的訪問權(quán)利構(gòu)成犯罪的, 將會被刑事制裁;員工將學習處理訪問請求, 行使自由裁量權(quán)等職責。中國也可以由國務院下發(fā)文件, 各機構(gòu)內(nèi)部組織學習, 要求工作人員明確開放工作的重要意義, 了解其工作流程, 培養(yǎng)數(shù)據(jù)開放意識, 對于具體負責開放工作的人員必須明確工作范圍、工作內(nèi)容和各項規(guī)章制度等。
�、仓匾晹�(shù)據(jù)開放的標準細則
加拿大在多項政策法規(guī)中明確了開放數(shù)據(jù)的適用范圍和數(shù)據(jù)格式等, 中國也應以文件形式明確規(guī)定開放范圍和標準, 有序地進行開放工作, 確定哪些數(shù)據(jù)可以開放, 哪些數(shù)據(jù)應予以保護。對于一般性數(shù)據(jù), 機構(gòu)應盡快處理并對公眾開放;對于敏感數(shù)據(jù), 可將其分離, 待完成脫敏處理后再開放。同時, 統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準格式, 對公眾開放的信息要盡量語言平實、清晰、易懂;數(shù)據(jù)要用統(tǒng)一、機器可讀、通用的格式開放。滿足這兩點才可以確保所開放的信息更易被公眾理解和復用, 并可以通過機器處理分析等。
(二) 重視開放數(shù)據(jù)的復用
數(shù)據(jù)開放的最終目的是為了數(shù)據(jù)的再利用, 最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)的商業(yè)和社會價值。加拿大為提高數(shù)據(jù)的利用率采取頒布《開放數(shù)據(jù)使用許可》、公開數(shù)據(jù)清單和加強社會信息獲取能力等方法值得中國借鑒。
⒈重視公眾利用開放數(shù)據(jù)的能力培養(yǎng)
數(shù)據(jù)開放的最終目的是讓公眾可以獲取所需數(shù)據(jù), 發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛在價值, 那么就要求數(shù)據(jù)開放運動有最大范圍的潛在數(shù)據(jù)用戶。根據(jù)最新的開放數(shù)據(jù)晴雨表, 僅有18%的被調(diào)查國家有統(tǒng)一的開放許可。從加拿大開放許可的經(jīng)驗可以看出, 開放許可在公眾使用開放數(shù)據(jù)的過程中起到規(guī)范指導作用。中國也可以頒布《開放數(shù)據(jù)使用許可》, 賦予社會公眾使用政府開放數(shù)據(jù)的權(quán)利, 同時規(guī)范使用方式。
目前, 關于數(shù)據(jù)公開最常見的問題是“不清楚公眾需要什么數(shù)據(jù)”, 即使數(shù)據(jù)公開, 沒有政府所掌握的全部數(shù)據(jù)公開清單, 公眾仍然無法獲取他們需要的數(shù)據(jù), 因此加拿大已開始著手建立一個全國性關于公開和未公開的數(shù)據(jù)目錄并對公眾開放使用權(quán)限。加拿大的數(shù)據(jù)開放目錄工作處于世界領先水平, 為國家的數(shù)據(jù)開放和利用提供了一個有效的路徑。中國可以借鑒加拿大的數(shù)據(jù)開放目錄, 各機構(gòu)編寫其開放目錄, 按照目錄在規(guī)定的網(wǎng)站平臺上有序地完成數(shù)據(jù)主動開放, 由此保障數(shù)據(jù)默認開放, 確認開放順序和格式等。公眾也可以通過該目錄了解機構(gòu)數(shù)據(jù)開放情況, 減少不必要的信息申請。
加拿大在其政策中明確要求機構(gòu)緊密與加拿大公共服務學校合作, 將信息獲取的相關知識與培訓的課程等整合在一起, 以普及信息獲取相關知識。中國也可以在高校、公共圖書館和網(wǎng)絡公開課中開設相關課程, 提升社會公眾的信息獲取和利用能力。
�、步⑼晟茋壹墧�(shù)據(jù)中心
除了上面介紹的在社會大眾中加強數(shù)據(jù)復用, 還應在商業(yè)領域、學術(shù)領域和決策中加強數(shù)據(jù)的復用。商業(yè)環(huán)境中的數(shù)據(jù)利用, 是數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值的最直觀體現(xiàn), 如加拿大的開放數(shù)據(jù)交換中心就是一個國家主導、以數(shù)據(jù)的商業(yè)化為目的的數(shù)據(jù)交換中心。比如, 可以由財政部和商務部等相關部門聯(lián)合, 將中國政府數(shù)據(jù)中的商業(yè)數(shù)據(jù)進行整合建立數(shù)據(jù)交換中心, 同時學習加拿大的成功經(jīng)驗, 與社會各界共同匯集所有的數(shù)據(jù)碎片, 形成一個商業(yè)數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng), 讓數(shù)據(jù)擁有者和使用者取得聯(lián)系, 最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值。
如今, 智庫建設在世界范圍內(nèi)已經(jīng)形成趨勢, 中國各級政府、高校和研究所都在努力探索和完善智庫建設。智庫建設的基礎就是數(shù)據(jù)的采集, 可以考慮將政府數(shù)據(jù)開放和利用與智庫資源的采集進行對接, 避免重復建設和資源浪費。一旦實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放, 這些開放的資源可以被各級智庫利用, 將這些健康、教育、經(jīng)濟、收入、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、人口等等的信息進行整合分析, 并最終為決策者提供參考, 從而創(chuàng)造價值。這樣既完成了智庫工作中的政府數(shù)據(jù)采集工作, 又為政府數(shù)據(jù)的利用提供了一個有效的路徑, 完成其價值轉(zhuǎn)化, 擴大其影響力。
