黨的十八大以來, 我國在行政體制改革領域圍繞著“轉變政府職能”以及“推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”實施了一系列改革舉措, 取得了良好成效。黨的十九大報告更是進一步提出, 轉變政府職能, 深化簡政放權, 創(chuàng)新監(jiān)管方式, 增強政府公信力和執(zhí)行力, 建設人民滿意的服務型政府。

　　在這個過程中, 作為接近基層的縣 (區(qū)) 一級政府既要承接上級政府下放的行政審批事項, 又要面向為數眾多的服務對象直接提供種類繁多的公共服務, 職能越來越多、責任越來越大、服務質量要求越來越高, 而機構編制卻受到嚴格控制、領導職數被要求減少、行政成本被要求降低。這樣一來, 縣 (區(qū)) 政府就形成了“部門少而職能多、人員少而業(yè)務多、經費少而事項多”的局面。

　　面對基層政務服務經辦人少事多、人均業(yè)務量越來越多的困境, 部分地方政府嘗試通過在正式公務員和事業(yè)編制人員之外招聘政府雇員或合同制員工的方式來解決;也有些地方政府嘗試開通電子政務服務平臺, 讓服務對象通過在線平臺完成表格填寫、資料提交等前期工作, 經辦工作人員在后臺在線審核。但是, 這兩種做法都存在各自的問題。前者帶來了地方財政供養(yǎng)人員過多、行政成本過大且經辦人員隊伍不穩(wěn)定等問題。后者導致服務對象在提交申請之后仍需到現場辦理, 政府部門也要維持規(guī)模不小的事業(yè)編制經辦人員隊伍, 人均審核工作量很大, 辦事效率仍舊不高。因此, 要想破解基層政務服務經辦能力不足的困境, 需要另辟蹊徑。

　　2013年9月26日, 國務院辦公廳印發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》, 提出發(fā)揮市場機制作用, 把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項, 按照一定的方式和程序, 交由具備條件的社會力量承擔, 并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。在該文件的指導下, 一些地方立足實際, 積極開展向社會力量購買服務的探索, 取得了良好效果, 為破解上述基層政務服務困境探索了不少好的做法和經驗。作為繼北京中關村后我國第二家國家自主創(chuàng)新示范區(qū)以及中部地區(qū)位居前列的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)就在優(yōu)化服務方面探索出了一條新路子——將部分政務服務外包給專業(yè)公司, 出臺了國內首個政府購買政務服務事項清單, 在全國率先實現政務服務市場化。

　　一、武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)政務服務模式創(chuàng)新探索歷程

　　近年來, 隨著園區(qū)經濟總量、市場主體和區(qū)內居民的不斷增加以及“先行先試”等工作的推進, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)行政審批服務和公共服務種類不斷增多、辦件量不斷增長, 也日益面臨政務服務供給數量和質量壓力持續(xù)加大等難題。在組織部門不允許增加公務員及事業(yè)編制人員職數, 嘗試自行招聘合同制員工又面臨人員管理難的困境下, 2014年年底武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)開始大膽嘗試, 創(chuàng)新性地提出并實行“政務服務基礎業(yè)務流程整體外包”, 打造政府政務外包模式的升級版。

　　一是通過基礎業(yè)務流程合同外包, 實現公職人員人盡其用。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)通過招標引入深圳特發(fā)物業(yè)管理有限公司, 在政務大廳所有收件窗口實行統(tǒng)一的政務外包服務, 將公務員以及事業(yè)編制工作人員從窗口咨詢、預審收件等簡單業(yè)務工種中“解放”出來, 一心一意抓事前審批和事中事后監(jiān)管。不同于常見的勞務派遣方式, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)政務中心只需向合同公司提出經辦事項的辦理流程并就服務標準和質量提出要求, 服務人員由合同公司統(tǒng)一考核管理。過去各窗口部門的分散管理、多頭管理變?yōu)橛烧�務中心統(tǒng)一管理、整體外包后, 部分業(yè)務相近的崗位人員甚至可以打通使用, 實現一人多崗、一窗多用, 從根本上解決以往政務大廳工作人員身份多樣難以管理的弊病, 創(chuàng)造出政務服務基礎業(yè)務流程整體外包的新模式。

　　二是建設兩支專業(yè)隊伍讓專業(yè)人做專業(yè)事, 提高政務服務效率。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)在優(yōu)化服務方面著力建設兩支隊伍:一支是政治素質高、業(yè)務水平精的審批干部隊伍, 在政務服務局的統(tǒng)一領導下按照優(yōu)化后的審批模塊以及業(yè)務流程要求開展行政審批工作。另一支是服務理念強、協(xié)調水平好的幫辦隊伍, 通過專管員為辦事企業(yè)和群眾提供幫辦引導、信息咨詢、領表填表、預審建檔、審批協(xié)調等免費的“專業(yè)化”服務, 實現材料報送前期環(huán)節(jié)全程幫辦、一幫到底, 打通政務服務“最后一公里”。通過建設這兩支專業(yè)隊伍, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)實現了政務服務的專業(yè)化分工協(xié)作、讓專業(yè)人做專業(yè)事, 凈化了政務環(huán)境、大幅提升了行政效能。

　　三是推進政務服務窗口標準化建設和模塊化管理。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)從事項進駐、服務指南、政務公開、咨詢接待、業(yè)務辦理、服務環(huán)境、監(jiān)督投訴等七個方面對入駐政務中心的行政審批事項和非審批服務事項實施清單化管理, 對辦事流程和需提交的材料進行表格式量化。審批干部隊伍負責制定標準規(guī)范, 幫辦隊伍負責定期檢查考核, 有力保障了政務資源集約化運行, 促進了政務服務標準規(guī)范。同時, 政務服務局還按照商事登記、企業(yè)投資項目、建設項目、單一事項等四個類型將行政許可類審批事項的服務窗口進行空間聚合, 并科學優(yōu)化內部運行流程, 細化權限及責任, 實現了審批模塊化管理。

　　四是配套提供人性化便民服務和規(guī)范中介服務。為了提升服務對象對政務服務的滿意度和獲得感, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)通過政府購買服務方式, 實現政務大廳辦事過程中幫辦、照相、復印、飲水、停車、上網、書吧閱讀等服務全部免費, 并配備了郵寄等人性化便民服務, 進一步提升了政務服務環(huán)境。針對簡政放權改革后從體制內轉移出來的大量與審批業(yè)務相關的中介服務, 管理規(guī)范不好又可能成為另一個廉政風險高發(fā)區(qū)的問題, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)在全面清理審批環(huán)節(jié)涉及的中介事項以及中介機構的基礎上, 通過制定中介機構管理辦法, 建立健全中介機構的市場準入、跟蹤評價和動態(tài)調整機制, “合規(guī)則進、不合則走”。同時, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)還從規(guī)范收費、壓縮時限、強化監(jiān)管、引入競爭等方面, 為企業(yè)辦事營造更加順暢的審批環(huán)境, 避免中介服務事項成為提高企業(yè)制度性交易成本、減損簡政放權改革紅利的“旋轉門”“玻璃門”。

　　二、武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)政務服務模式的特色與價值

　　(一) 特色

　　武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)大力創(chuàng)新政務服務方式、提升政務服務水平的探索創(chuàng)新, 相比國內其他地區(qū)的做法, 改革力度更大、效果更好。

　　一是吸納社會資源破解政務經辦服務人事編之間不匹配、有限服務資源與相對無限服務對象之間矛盾的創(chuàng)新舉措。面對與日俱增的行政審批服務事項和公共服務需求, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)在增編加人的路子已經行不通、單純借助勞務派遣用工又面臨人員考核管理困難的情況下, 以顛覆式的思路, 直接向專業(yè)物業(yè)服務公司購買基礎業(yè)務類政務服務, 通過合同規(guī)范和約束政務服務行為, 不問服務過程, 只要服務效果和群眾滿意度, 并且連窗口經辦服務人員的管理與考核也“一包到底”, 交由購買服務對象自行負責。這樣的做法實現了更加徹底的政務服務輸出市場化, 在政府與市場主體之間形成了良好的“公私合作伙伴關系”。這樣一來, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)政務服務局在“不用新增一編、不用加聘一人、更不用增加財政支出”“不養(yǎng)人也不養(yǎng)機構”的情況下, 借助市場機制、吸納社會資源, 請企業(yè)當“管家”, 巧妙地化解了政務服務經辦人員、編制和事項工作量之間不匹配、有限服務資源難以滿足相對無限的服務需求之間的矛盾。不但人工成本下降, 還大大縮短了辦事等待時間, 服務更加透明有質量, 達到了花費較少的服務外包成本, 實現大幅提升政務服務供給能力的目的。

　　二是借力社會和市場力量創(chuàng)新政務服務供給方式、降低服務成本、提升政務服務效率和服務質量的重要途徑�，F代政府是服務型政府, 不僅要通過簡政放權, 還權于企業(yè)、還權于市場, 激發(fā)億萬群眾的創(chuàng)造力和市場經濟的內在活力, 而且要通過市場監(jiān)管規(guī)范市場主體行為, 使市場和社會既充滿活力又規(guī)范有序。更要優(yōu)化政務服務, 為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供全方位服務, 為人民群眾提供公平、可及的公共服務。如何優(yōu)化政務服務, 創(chuàng)新政務服務供給方式是主要抓手。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)緊緊圍繞優(yōu)化服務, 創(chuàng)新政務服務供給方式, 將企業(yè)有積極性、適合承擔的政務服務, 通過采購方式交給專業(yè)物業(yè)服務公司來承擔, 實現了“少花錢多辦事”的良好效果, 有效提升了政務服務能力和水平。通過服務外包以及系列配套改革, 2015年武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)政務中心辦件量達760萬件 (同比增長47%) , 累計接待辦事群眾90萬人次 (同比增長23%) , 為企業(yè)和居民提供了充足、高效、優(yōu)質便捷的政務服務。政務服務外包改革在工商登記窗口試點一個月后, 企業(yè)辦事平均等待時間就已由2小時縮短為40分鐘, 因等待時間過長引發(fā)的投訴案件數降為“0”, 可變人工成本亦下降20%左右。同時, 通過幫辦人員提前介入, 對提交材料查漏補缺, 將首次提交材料合格率從以往的30%左右提升至90%以上, 有效降低了企業(yè)和居民的辦事成本, 行政效能大幅提升。

　　三是實現政務服務基礎業(yè)務流程整體外包, 打造政府政務外包的升級版, 繼續(xù)釋放簡政放權改革紅利。當前, 不少地方政府在提供公共產品和公共服務的過程中, 習慣于唱“獨角戲”、依靠政府行政部門或事業(yè)單位開展行政審批和公共服務, 對于將政府“分內”事務轉交給社會和市場主體抱有戒心和成見;也有不少地方政府不反對實行服務外包, 但是, 對于哪些服務事項可以實行外包吃不準, 因而對政務服務抱有盡可能少外包或者不外包的態(tài)度。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)在深化政務服務創(chuàng)新的過程中, 大膽嘗試、銳意改革, 將連同行政審批事項在內的各種政務服務中非核心的基礎業(yè)務流程整體外包給市場主體, 相比其他地方僅選擇對直接服務企業(yè)和居民的少數公共服務事項實行基礎業(yè)務外包, 或者在政務服務提供過程中采用人事代理或勞務派遣的方式解決工作人員不足問題的人力資源外包無疑更進一步, 堪稱政府政務外包的“升級版”。同時, 通過政務服務外包優(yōu)化政務服務方式, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)也進一步釋放了簡政放權的改革紅利, 通過提供免費服務每年為辦事企業(yè)和居民節(jié)約辦事成本1000多萬元, 明顯激發(fā)了社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。

　　(二) 價值

　　武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)開展的改革探索和政務服務外包實踐是在推進簡政放權過程中落實放管結合、優(yōu)化服務的具體方式和改革創(chuàng)舉, 是對政府政務服務外包模式創(chuàng)新的有益探索, 具有重要的示范意義和樣板作用。

　　一是對政務服務供給機制市場化的一種有益嘗試。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)將政務服務基礎業(yè)務流程整體外包, 實際上是政府政務服務輸出的市場化, 更進一步是政府功能輸出市場化。政府不僅是政務服務需求的確認者以及政務服務類型、數量、質量的最終確定者, 同時也是精明的政務服務購買者。在購買政務服務的過程中, 政府發(fā)揮著制定購買服務規(guī)則、對服務提供方給予財政資助、管理政務服務合同與公私合作伙伴關系、評估所購政務服務的作用。需要指出的是, 這一改革探索將政府威權制度與市場交換制度的功能優(yōu)勢進行復合配置, 只是政務服務供給機制的市場化, 絕不意味著政務服務責任市場化。它通過巧借社會資源、專業(yè)知識來提高政府政務服務能力, 在降低政務服務成本的同時, 提高了服務效率、效能和質量, 還借助政府購買服務等措施培育了中介服務社會組織。因此, 武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)政務服務外包實踐跳出了政府威權制度與市場交換制度之間非此即彼的思維定式, 將政府與市場的功能優(yōu)勢予以聚合, 從而形成一種全新的混合制度安排, 標志著政府與市場關系的處理進入了新階段。從實際效果來看, 它徹底變革了以“大包大攬、直接生產、集中管理”為特征的傳統(tǒng)政務服務供給模式, 進一步釋放了簡政放權的改革紅利, 增強了社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。

　　二是有助于深化對于政府與市場邊界的認識。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)在創(chuàng)新政務服務方式方面的探索實踐, 對政府威權制度與市場交換制度進行了創(chuàng)新化配置組合, 進一步引發(fā)人們對政府與市場邊界的思考:哪些職能是政府固有并且必須固守的?而哪些職能是可以外包的?這就涉及一個如何界定政府固有核心職能的問題。由于這一概念過于抽象, 采取直接界定方式十分困難, 美國等國家則采取了類似負面清單方式, 列舉了19項不允許外包的“政府固有核心職能” (1) 。中國和美國的行政管理體制雖有很大不同, 但是, 采取負面清單的方式界定政府固有核心職能并進而厘清政府與市場邊界的做法卻是可資借鑒的。事實上, 中國在開展行政審批體制改革、推進簡政放權的過程中, 也已經采用了清單制來確定政府行政審批權力事項的范圍, 做到清單之外無審批。在推進政務服務市場化的過程中, 各地也可以借鑒美國做法, 積極穩(wěn)妥推進除政府固有核心職能、政府履行職能利于保障國家安全、市場提供尚達不到部門要求的事項之外的其他政務服務事項外包給社會組織和市場主體承擔。

　　三、對于進一步開展政務服務模式探索創(chuàng)新的思考與建議

　　簡政放權改革推動傳統(tǒng)行政審批權力配置模式發(fā)生了深刻變革, 原有的政務服務業(yè)務流程被打破、重組, 因此, 在簡政放權過程中, 我們應該充分利用新舊交替的有利契機, 適時進行政府流程再造, 不斷優(yōu)化政務服務方式。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)新政務服務方式的先行實踐, 政策許可、成本節(jié)約、效果良好, 為其他地方深入推進簡政放權改革過程中的優(yōu)化服務提供了有益的參考和借鑒。

　　優(yōu)化政務服務方式, 需要繼續(xù)深化和完善政務服務外包。一是在進一步擴展實行外包的政務服務業(yè)務范圍時, 進行嚴格的成本核算和比較, 將實行政務服務外包的成本與養(yǎng)機構、養(yǎng)人員的成本進行嚴格的核算和比較, 選擇成本最低、效果最好的選項。二是在進一步深化政府政務服務輸出市場化時, 要借鑒美國經驗編制政務服務外包的負面清單, 將政府固有核心職能、政府履行利于保障國家安全的職能以及市場提供不符合政府部門要求的產品與服務涵蓋在內, 對此清單之外的政務服務事項和業(yè)務流程逐步外包, 不斷增強政務服務能力。三是政府政務服務管理部門要實現對外包政務服務的標準化管理, 增強公私合作伙伴關系管理能力、政務服務外包合同管理能力以及有效預防和控制腐敗的能力。

　　優(yōu)化政務服務方式, 需要借力“互聯網+政務服務”打破政務數據壁壘。做好政務服務外包, 只是在政務服務前端打通了人的服務, 并不會必然解決在開展政務服務時經常碰到的后臺部門信息孤島現象導致的“多套系統(tǒng)、多個流程、反復登錄、重復錄入”的問題。因此, 當“放管服”改革進入深水區(qū)后, 推動政務服務資源互通共享就必須提上議事日程。鑒于現存部門信息系統(tǒng)建設往往是從中央部門到地方部門一以貫之, 因此, 在推進政務信息互通共享時, 應從國家層面、自上而下地推動建設政務服務云平臺, 對接各部門業(yè)務系統(tǒng), 推進政務信息共享共用, 加強對共享數據的分析利用。在開展政務服務時, 凡是能通過網絡核驗的信息, 不得要求服務對象重復提供。穩(wěn)步推進各地網上政務服務平臺建設, 不斷提高政務服務網上辦件比率, 讓服務對象“能不跑路就不跑路、能少跑路就少跑路”。

　　優(yōu)化政務服務方式, 還需要同步優(yōu)化審批中介服務。在這方面, 必須堅持以下三項基本原則:一是凡是按照政府轉變職能和簡政放權改革要求, 可從其他部門獲取相關信息 (如學歷、資質、資格等, 以及實行注冊資本認繳登記制后有關資金證明、驗資報告、資產評估、資產審計報告等) 的, 一律取消行政審批中介服務。二是中介服務材料或申請人自行提供, 或審批部門自行組織。對于確實需要申請人提供實驗、檢驗、檢測等技術性數據或有關評估報告, 審批過程中確實需要組織專家評審、現場核查或委托具有相應資質機構進行復核或評估的, 申請人按照要求自行提供即可, 不得以任何形式要求申請人委托中介機構提供服務, 或直接轉為由審批部門自行組織技術性服務。三是不得要求申請人重復提供申請材料, 真正讓企業(yè)群眾少跑腿、辦成事。