2017年9月26日，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《法治政府藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2017）》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。
法治政府藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2017）
法治政府建設(shè)區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況亟待重視
自2013年中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院?jiǎn)?dòng)中國(guó)地方法治政府評(píng)估項(xiàng)目至今已有五年�？偨Y(jié)五年的評(píng)估情況，地方法治政府水平不斷提升，但是區(qū)域法治發(fā)展不平衡的狀況需要引起高度關(guān)注。
1.地方法治政府建設(shè)的總體水平持續(xù)進(jìn)步，但仍在低位徘徊
在2014年，被評(píng)估城市的平均得分為597.01分，平均得分率為59.7%；在2015年，被評(píng)估城市的平均得分為617.36分，平均得分率為61.74%，上升2.04%。2016年被評(píng)估城市的平均得分為663.07分，平均得分率為66.31%，較之2015年上升4.57%。2017年被評(píng)估城市的平均得分為687.22分，平均得分率為68.72%，較之2016年上升2.41%。被評(píng)估城市得分率逐年上升的趨勢(shì)非常明顯，但在2017年呈現(xiàn)增速放緩的態(tài)勢(shì)。
從各個(gè)分?jǐn)?shù)段的統(tǒng)計(jì)情況看，低分城市正在逐漸減少，及格的城市數(shù)量則不斷增多。2014年有46個(gè)城市及格，2015年有62個(gè)城市及格，2016年有88個(gè)城市及格，及格率已經(jīng)達(dá)到8成以上。2017年有93個(gè)城市達(dá)到及格線，7個(gè)不及格的城市分別為：拉薩、喀什、綏化、商丘、大同、烏魯木齊和周口。
2.全國(guó)出現(xiàn)一批法治政府建設(shè)典范城市
自2014年至今的評(píng)估中，排名始終在前二十名的城市有10個(gè)，分別是北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、合肥、廈門(mén)、長(zhǎng)沙、成都。這些城市法治政府建設(shè)的制度體系相對(duì)完備，政府決策相對(duì)規(guī)范，法律實(shí)施效果較好，行政復(fù)議和行政訴訟運(yùn)行良好，在法治政府建設(shè)方面具有典范意義。
3.法治政府建設(shè)落后地區(qū)需要“彎道超車(chē)”
自2014年至今的評(píng)估中，排名始終在后二十名的城市有6個(gè)，分別是拉薩、喀什、綏化、商丘、新鄉(xiāng)、曲靖。在全國(guó)法治政府建設(shè)不斷進(jìn)步的大背景下，部分地區(qū)法治政府建設(shè)相對(duì)落后的狀況需要引起高度關(guān)注，避免法治示范地區(qū)和落后地區(qū)之間的差距不斷加大。落后地區(qū)應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，尋找加快法治發(fā)展的突破口，通過(guò)法治環(huán)境的提升進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“彎道超車(chē)”。
4.城市群間差異明顯，珠三角、長(zhǎng)三角城市群得分相對(duì)較高
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以城市群為標(biāo)志的區(qū)域劃分更為突出。在哈長(zhǎng)、京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江中游、中原、成渝七個(gè)國(guó)家級(jí)城市群或經(jīng)濟(jì)區(qū)中，無(wú)論是最高分、最低分還是平均分，珠三角區(qū)域和長(zhǎng)三角區(qū)域的綜合表現(xiàn)最為優(yōu)異，說(shuō)明珠三角和長(zhǎng)三角城市群法治政府建設(shè)的整體水平略高于其他城市群。哈長(zhǎng)城市群和中原城市群的最高分、最低分以及平均分普遍低于其他城市群，尤其是哈長(zhǎng)城市群的平均分最低，說(shuō)明其法治政府建設(shè)水平相對(duì)落后。成渝城市群、京津冀城市群和長(zhǎng)江中游城市群的最高分、最低分和平均分相對(duì)接近，說(shuō)明其在七個(gè)城市群中處于居中水平。
簡(jiǎn)政放權(quán)與行政審批制度改革穩(wěn)步推進(jìn)
——政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置優(yōu)化仍需完善，應(yīng)急管理能力需要提高
《報(bào)告》指出，當(dāng)前我國(guó)地方政府依法履行政府職能的總體情況較好，絕大多數(shù)城市采取了多種措施加強(qiáng)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，同時(shí)在簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批制度改革方面也取得較大進(jìn)展，權(quán)力清單制度運(yùn)行良好。“依法全面履行政府職能”一級(jí)指標(biāo)上一年度平均得分為76.23分，本年度平均的得分為82.81分，上升幅度較為明顯。
簡(jiǎn)政放權(quán)與行政審批制度改革方面取得較大進(jìn)展。在行政審批事項(xiàng)的取消、下放、承接和公開(kāi)方面，有77%的城市做到了及時(shí)有效公開(kāi)；20%的城市基本落實(shí)了簡(jiǎn)政放權(quán)，并公布了取消、下放和保留的行政審批事項(xiàng)。99%的城市公布了政府各部門(mén)的權(quán)力清單，并且視情況及時(shí)調(diào)整更新，頁(yè)面較為簡(jiǎn)潔明了。
在線審批網(wǎng)站有較大改進(jìn)，但在線審批便捷性仍需完善。相較于去年，各地對(duì)行政審批在線辦理網(wǎng)站進(jìn)行了改進(jìn)：所有被評(píng)估城市的政務(wù)網(wǎng)站均建設(shè)完畢，絕大部分城市開(kāi)通了行政審批網(wǎng)上辦事大廳并實(shí)現(xiàn)了行政審批在線辦理。值得一提的是，去年本項(xiàng)指標(biāo)得到0分的7個(gè)城市在2017年都有較大進(jìn)步，不僅優(yōu)化了政務(wù)網(wǎng)站，還建立了網(wǎng)上辦事大廳（行政審批在線大廳）。
與此同時(shí)，部分被評(píng)估城市仍然存在著機(jī)構(gòu)臃腫、行政審批事項(xiàng)無(wú)專欄、重大安全生產(chǎn)事故多發(fā)、應(yīng)急管理建設(shè)形式化等問(wèn)題。
政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置仍需優(yōu)化。從評(píng)估整體結(jié)果來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置相對(duì)合理的城市占被評(píng)估城市的六成左右，但還有近一半的城市政府機(jī)構(gòu)數(shù)目過(guò)多，機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠精簡(jiǎn)，仍存在著一定的隨意性。
應(yīng)急管理建設(shè)形式化，重大安全生產(chǎn)事故多發(fā)�！秷�(bào)告》指出，仍有一半以上的城市應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不完備，具體問(wèn)題包括覆蓋面少，分類(lèi)不詳細(xì)，內(nèi)容不全面等。對(duì)上級(jí)預(yù)案照搬照抄的情況較為常見(jiàn)，使得應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和可操作性都較差。重大安全隱患突出，在評(píng)估的100個(gè)城市中，有46%的評(píng)估城市發(fā)生過(guò)一次或兩次較大安全事故，其中北京、廣州、深圳等特大型一線城市的安全風(fēng)險(xiǎn)防范與治理仍面臨較大挑戰(zhàn)。
為此，《報(bào)告》建議，各地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高行政審批在線辦理便捷程度，實(shí)現(xiàn)行政審批清單的清晰化，加強(qiáng)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)防控與治理。
組織領(lǐng)導(dǎo)仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)
《報(bào)告》在對(duì)100個(gè)城市進(jìn)行觀測(cè)評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，組織領(lǐng)導(dǎo)仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。各地方政府對(duì)法治政府建設(shè)工作在觀念上的重視程度、在工作中的推進(jìn)力度和在組織上的保障強(qiáng)度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)”指標(biāo)總分為80分，被評(píng)估的100個(gè)城市的平均得分僅為47.22分，依然處在及格線以下。其中，得分最高的城市為72分，得分最低的城市為15分，排名前五的城市分別是天津（72分）、南寧（66分）、臨沂（65分）、深圳（63分）、信陽(yáng)（63分）。
評(píng)估結(jié)果顯示，在強(qiáng)化法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)方面，被評(píng)估政府取得了一定的成就：首先，未按規(guī)定公布法治政府建設(shè)情況報(bào)告的城市數(shù)量減少，從上年度的81個(gè)下降到本年度的46個(gè)，進(jìn)步明顯；其次，政府常務(wù)會(huì)議對(duì)法治政府建設(shè)的討論頻次加速增長(zhǎng)，今年該項(xiàng)的平均得分率首次突破及格線，達(dá)到66.55%，可見(jiàn)法治政府建設(shè)工作被提到了更為優(yōu)先的位置；第三，被評(píng)估政府日益重視強(qiáng)化自身法治能力建設(shè)，其中“領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培養(yǎng)”的平均得分率為86.2%，“政府法律顧問(wèn)開(kāi)展工作情況”的平均分得分率為76%，是六個(gè)觀測(cè)點(diǎn)中得分率最高的兩個(gè)，體現(xiàn)了地方政府對(duì)強(qiáng)化自身法治能力的重視。
盡管有上述成績(jī)，組織領(lǐng)導(dǎo)仍然是法治政府建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，這突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，法治政府建設(shè)情況報(bào)告的公布狀況仍然不盡理想，黨政主要負(fù)責(zé)人作為法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)亟待落實(shí)。如在本次評(píng)估中，有3個(gè)城市在2017年第一季度后延遲公布上一年度法治政府建設(shè)情況，有43個(gè)城市政府未公布上一年度法治政府建設(shè)情況，未按規(guī)定期限公布的政府比例為46%�？梢�(jiàn)，依然有不少城市的黨政主要負(fù)責(zé)人在一定程度上欠缺推進(jìn)法治政府建設(shè)各項(xiàng)工作的意識(shí)。
第二，設(shè)置獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)的城市比例在區(qū)縣一級(jí)呈現(xiàn)斷崖式下跌。在被評(píng)估的100個(gè)城市中，有91%的市政府設(shè)置了獨(dú)立的政府法制辦，而這些城市下轄的1090個(gè)區(qū)縣中僅有236個(gè)區(qū)縣政府設(shè)置了獨(dú)立的法制機(jī)構(gòu)，只占到總數(shù)的21.7%。設(shè)置獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)的比率斷崖下跌，可見(jiàn)政府層級(jí)越低，越容易忽略法治政府建設(shè)的組織保障。
第三，政府常務(wù)會(huì)議關(guān)于法治政府建設(shè)的議題多為對(duì)中央要求的部署，缺少針對(duì)地方重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的主動(dòng)探索。從具體的議題情況看，各地法治政府建設(shè)議題在主題和時(shí)機(jī)選擇上呈現(xiàn)較大的相似性，多為在黨中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)相應(yīng)文件或者要求后部署開(kāi)展。有關(guān)常務(wù)會(huì)議報(bào)道的措辭和領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言也多是對(duì)中央要求的貫徹落實(shí)，缺少就本地問(wèn)題的研究討論，針對(duì)性不足。
第四，依法行政工作考核力度仍不足，相關(guān)部門(mén)監(jiān)督缺位。2016年，有68個(gè)市政府對(duì)2016年或2015年的依法行政工作進(jìn)行了考核，其中，只有4個(gè)市政府公布了考核發(fā)現(xiàn)的針對(duì)具體單位的問(wèn)題或向人大、黨委報(bào)告了考核情況。部分城市在考核中體現(xiàn)了問(wèn)題反饋環(huán)節(jié)，但沒(méi)有進(jìn)一步明確具體問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策；少數(shù)城市在公布的考核結(jié)果中指出了各部門(mén)普遍存在的問(wèn)題，但概括略顯籠統(tǒng)，缺少實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)和建議。
第五，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培訓(xùn)在形式上較為單一。整體來(lái)看，多數(shù)城市都能達(dá)到新《綱要》和指標(biāo)中對(duì)培訓(xùn)、講座的數(shù)量要求。然而，從具體形式上看，絕大多數(shù)城市都是通過(guò)在常務(wù)會(huì)議上針對(duì)具體的某部法律進(jìn)行學(xué)習(xí)。學(xué)法活動(dòng)雖然符合學(xué)習(xí)內(nèi)容和次數(shù)的要求，也在一定程度上增加了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律知識(shí)的了解，但若要切實(shí)提高法律思維，幫助其做到遵法、守法，則還需要豐富培訓(xùn)的形式、深化培訓(xùn)的內(nèi)涵。
規(guī)范性文件法治化進(jìn)程緩慢，問(wèn)題明顯
作為實(shí)施行政管理的重要抓手，行政規(guī)范性文件數(shù)量最多、使用范圍最廣，且具有反復(fù)適用性和普遍約束力，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生較大影響。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，有助于推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程。然而，《報(bào)告》在對(duì)100個(gè)城市觀測(cè)評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，地方政府行政規(guī)范性文件法治化進(jìn)程緩慢，問(wèn)題明顯，已經(jīng)成為當(dāng)前持續(xù)、深入建設(shè)法治政府的一大障礙。
《報(bào)告》顯示，“行政規(guī)范性文件制定的制度化和規(guī)范化”這一指標(biāo)得分率呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，從2014年度的39.75%上升至86.40%，反映出地方政府對(duì)行政規(guī)范性文件制定程序的日漸重視。相比之下，相關(guān)制度的實(shí)施情況得分率較低，進(jìn)步不明顯，如“三統(tǒng)一”制度的實(shí)施情況這一指標(biāo)，2014年得分率僅為32.10%，2017年僅為33.10%，再比如定期清理制度的實(shí)施情況這一指標(biāo)，2014年為60%，2017年為63%。這充分說(shuō)明確保基礎(chǔ)性程序制度的良好實(shí)施應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前乃至今后的重中之重。
目前，國(guó)家層面尚未對(duì)行政規(guī)范性文件作出明確界定，導(dǎo)致地方政府“各自為政”的現(xiàn)象較為普遍。一方面，行政規(guī)范性文件體量龐大，違法風(fēng)險(xiǎn)高。在各級(jí)行政機(jī)關(guān)公布的規(guī)范性文件目錄中，很多規(guī)范性文件僅是簡(jiǎn)單重申法律法規(guī)規(guī)章，其存在的必要性需要進(jìn)一步審視；另一方面，地方政府對(duì)規(guī)范性文件的制定主體混亂，未直接對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生影響的內(nèi)部工作規(guī)則、黨委文件、辦事機(jī)構(gòu)（如辦公廳、辦公室）發(fā)布的文件均出現(xiàn)在行政規(guī)范性文件專欄中；此外，行政規(guī)范性文件語(yǔ)言表述不規(guī)范、篇章結(jié)構(gòu)安排邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)，文件本身質(zhì)量不高，甚至存在違法越權(quán)等現(xiàn)象。
《報(bào)告》指出，準(zhǔn)確界定行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延，是實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件法治化的基礎(chǔ)。由中央立法作出頂層設(shè)計(jì)是盡快結(jié)束當(dāng)前地方政府“分而治之”局面的必要之舉。建議參考《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本思路，由國(guó)務(wù)院盡快制定一部能夠?qū)π姓?guī)范性文件進(jìn)行全方位規(guī)制的行政法規(guī)，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋行政規(guī)范性文件的界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等方面。
此外，亦要建立配套的全過(guò)程輔助、保障機(jī)制,包括建立嚴(yán)格的事前審查機(jī)制，通過(guò)制定條件設(shè)定、立項(xiàng)程序控制以及“成本效益分析”等制度確保制定之必要性；借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的大數(shù)據(jù)功能，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件全方位公開(kāi)，可建立以下四個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)：現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件目錄庫(kù)、行政規(guī)范性文件公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)及公眾意見(jiàn)采納情況反饋庫(kù)、行政規(guī)范性文件備案庫(kù)、行政規(guī)范性文件定期清理及結(jié)果公布庫(kù)；強(qiáng)化三統(tǒng)一制度，注重備案和定期清理，確保行政規(guī)范性文件的合法性；夯實(shí)行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)行政規(guī)范性文件的“一體建設(shè)”和“共同推進(jìn)”。
行政決策法治化程度有所提高，但依然存在四大突出問(wèn)題
《報(bào)告》對(duì)中國(guó)100個(gè)重要城市年度內(nèi)的法治政府建設(shè)狀況進(jìn)行了觀測(cè)和評(píng)估，針對(duì)法治政府建設(shè)中各方面存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了梳理和分析。報(bào)告指出,當(dāng)前我國(guó)行政決策存在四大問(wèn)題，包括合法性審查中借助“外腦”進(jìn)行審查的比例較低、集體決策的程序欠缺、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不被重視、專家公平遴選機(jī)制未有效建立。
《報(bào)告》指出，本年度被評(píng)估城市行政決策的平均得分相較于上一年度有了很大提高，說(shuō)明行政決策的法治化進(jìn)程明顯加快。從具體制度來(lái)看，重大決策合法性審查制度和重大決策集體決定制度正處于加速建立過(guò)程中，重大決策結(jié)果公開(kāi)情況較好。
但《報(bào)告》也指出，我國(guó)行政決策依然存在一些突出問(wèn)題，主要包括：
一是合法性審查中借助“外腦”進(jìn)行審查的比例較低。在100個(gè)被評(píng)估的城市中，僅遵義等12個(gè)城市在重大決策過(guò)程中借助律師等法制機(jī)構(gòu)之外的法律顧問(wèn)進(jìn)行了合法性審查。
二是集體決策的程序欠缺。大部分城市關(guān)于集體決策的規(guī)定不完整，僅僅列舉了需要集體討論的重大決策的范圍，明確了集體決策的形式，但對(duì)集體決策的程序性規(guī)定只有寥寥數(shù)語(yǔ)，缺乏可操作性。
三是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不被重視。部分城市的規(guī)定過(guò)于片面，大多只強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，很少提及公共安全風(fēng)險(xiǎn)和網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)險(xiǎn)等“新興風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等“傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”也未給予足夠重視。
四是專家公平遴選機(jī)制未有效建立。在如何公平公正的遴選專家，如何保障專家科學(xué)、獨(dú)立的發(fā)表意見(jiàn)，如何對(duì)專家責(zé)任進(jìn)行有效規(guī)范等方面，大多數(shù)城市均缺乏完善的制度建設(shè)。
對(duì)此，《報(bào)告》提出，未來(lái)要大力借助“外腦”進(jìn)行合法性審查，建立并完善集體決策程序，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的體系性、全面性，建立健全專家公平遴選機(jī)制。決策者要堅(jiān)持合法、科學(xué)、民主、公開(kāi)決策，并落實(shí)決策追蹤制度，致力于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
行政執(zhí)法制度建設(shè)存在“部門(mén)短板”，“以罰代管”現(xiàn)象依然存在
《報(bào)告》對(duì)2017年度我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域的法治化狀況進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估結(jié)果顯示，2017年度“行政執(zhí)法”一級(jí)指標(biāo)的平均得分為69.03分，平均得分率為57.52%。較前兩年有一定程度的提升，但依舊處于及格線以下。
進(jìn)行縱向?qū)Ρ瓤梢园l(fā)現(xiàn)，與前兩個(gè)年度相比，本年度行政執(zhí)法在綜合執(zhí)法改革、落實(shí)重大執(zhí)法決定法制審核制度、規(guī)范執(zhí)法主體等方面取得了顯著成果，但同時(shí)還存在著下列突出問(wèn)題：
第一，執(zhí)法體制改革動(dòng)作遲緩。某些地方政府要求區(qū)縣政府完成食藥品、工商以及質(zhì)監(jiān)部門(mén)的整合，但在市一級(jí)卻并未推動(dòng)落實(shí)。部分市級(jí)綜合執(zhí)法改革“雷聲大雨點(diǎn)小”，未展開(kāi)實(shí)質(zhì)性改革。
第二，執(zhí)法程序制度建設(shè)存在“部門(mén)短板”。從執(zhí)法流程、裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法結(jié)果公示幾項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)看，地方政府所屬各部門(mén)表現(xiàn)差異較大，幾乎均存在制度建設(shè)相對(duì)薄弱的部門(mén)，而恰恰是這些部門(mén)的表現(xiàn)決定了整座城市的執(zhí)法水平。
第三，執(zhí)法平臺(tái)碎片化。在被評(píng)估的100個(gè)城市中，雖然很多城市根據(jù)部門(mén)需要建立起行政執(zhí)法信息或執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，但鮮有城市將其統(tǒng)攝于一個(gè)市級(jí)平臺(tái)之中，存在大量“信息孤島”。
第四，個(gè)別部門(mén)假托“科技執(zhí)法”名義怠于履責(zé)或以罰代管�！秷�(bào)告》披露，個(gè)別城市的執(zhí)法人員在接到違章停車(chē)投訴后，以存在街拍系統(tǒng)為由，拒絕現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，導(dǎo)致違章停車(chē)亂象繼續(xù)。
針對(duì)上述問(wèn)題，《報(bào)告》提出如下建議：
第一，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，確保機(jī)構(gòu)合并與資源整合同步推進(jìn)。統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制只是綜合執(zhí)法體制改革的第一步。未來(lái)各級(jí)政府要因地制宜選擇機(jī)構(gòu)改革路徑。但無(wú)論如何，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并與執(zhí)法力量整合同步，才能從根本上解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法的問(wèn)題。
第二，加強(qiáng)對(duì)“短板部門(mén)”的執(zhí)法過(guò)程控制，整體提升政府執(zhí)法水平。相對(duì)于公安、工商、稅務(wù)、環(huán)境等“執(zhí)法大戶”，民政、教育、水務(wù)等執(zhí)法量不大的部門(mén)要格外加強(qiáng)行政裁量基準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整、細(xì)化執(zhí)法流程、落實(shí)重大行政執(zhí)法決定法制審核。
第三，正確利用科技手段，助推行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督。面對(duì)部門(mén)林立、職權(quán)分割的局面，各部門(mén)的執(zhí)法數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)匯聚到市級(jí)統(tǒng)一的執(zhí)法信息平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督全覆蓋，以便為行政機(jī)關(guān)績(jī)效考核和執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)提供依據(jù)。
第四，疏堵結(jié)合，嚴(yán)禁以罰代管。針對(duì)違法行為不能一罰了之，尤其是類(lèi)似違章停車(chē)等需要執(zhí)法部門(mén)恢復(fù)客觀秩序的事項(xiàng)。執(zhí)法人員在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)，必須與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員協(xié)同配合，充分了解現(xiàn)場(chǎng)情況，杜絕“辦公室執(zhí)法”。另外，對(duì)于初次違法者，可以引入提示、批評(píng)教育等柔性執(zhí)法方式，轉(zhuǎn)變“以罰代管”思維。對(duì)于日常投訴標(biāo)示出的“違法行為易發(fā)地段”，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立警示牌或者安排專人現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，規(guī)范和引導(dǎo)行政相對(duì)人自覺(jué)守法。
政務(wù)公開(kāi)工作成效持續(xù)提升，但仍需著力加強(qiáng)信息互動(dòng)共享
《報(bào)告》披露，2017年評(píng)估中，“政務(wù)公開(kāi)”指標(biāo)的平均得分為97.98分（該指標(biāo)總分120分），平均得分率為81.65%。有54個(gè)城市高于平均分，46個(gè)城市低于平均分，排名前五的城市依次為青島市、珠海市、武漢市、湛江市和北京市。與2016年相比，2017年“政務(wù)公開(kāi)”指標(biāo)的平均得分率上升了5.12%，高于平均分的城市增加了4個(gè)，說(shuō)明政務(wù)公開(kāi)工作的成效繼續(xù)提升。
通過(guò)對(duì)2013~2017年這五年評(píng)估數(shù)據(jù)的觀察和分析，“政務(wù)公開(kāi)”指標(biāo)呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：一是重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)的力度日益加大，2014年，“重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)”指標(biāo)的得分率為33.80%，2017年得分率達(dá)到96.20%；二是政府信息獲取的效率不斷提升，自2016年起，評(píng)估組在“政務(wù)公開(kāi)”指標(biāo)下新設(shè)“政府信息獲取的效率”觀測(cè)點(diǎn)，2016年該指標(biāo)的得分率為78.60%，2017年得分率為92.50%；三是依申請(qǐng)公開(kāi)的條件設(shè)置逐漸規(guī)范，2014年，“政府是否不當(dāng)設(shè)置申請(qǐng)信息條件”指標(biāo)的得分率為88%，2017年得分率達(dá)到97.5%。
但是，《報(bào)告》也指出，從2017年評(píng)估數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)地方政府在政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)域也存在著一些短板：第一，政務(wù)公開(kāi)“有網(wǎng)站、不互動(dòng)”現(xiàn)象明顯，政府網(wǎng)站的咨詢服務(wù)功能不足。第二，政務(wù)公開(kāi)“有數(shù)據(jù)、不共享”問(wèn)題突出，政府?dāng)?shù)據(jù)缺乏有效的整合、共享與更新。第三，政務(wù)公開(kāi)“有信息、不便民”頑疾仍在，依申請(qǐng)公開(kāi)工作依然存在短板。
《報(bào)告》指出，為了有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前政務(wù)公開(kāi)活動(dòng)中的突出問(wèn)題，推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)工作向縱深發(fā)展，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從形式上的“有無(wú)網(wǎng)站”、“有無(wú)數(shù)據(jù)”、“能否申請(qǐng)”到實(shí)質(zhì)上的“有無(wú)互動(dòng)”、“能否共享”、“是否便民”的轉(zhuǎn)變，其核心在于提高質(zhì)量、增強(qiáng)實(shí)效、加快效率。
第一，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)的“有網(wǎng)站、強(qiáng)互動(dòng)”，加強(qiáng)政府網(wǎng)站的咨詢服務(wù)功能及其互動(dòng)性。建立 “百姓服務(wù)”、“信息咨詢”、“評(píng)論互動(dòng)”等專門(mén)的互動(dòng)交流平臺(tái)或互動(dòng)性欄目，對(duì)互動(dòng)交流的結(jié)果進(jìn)行有效運(yùn)用，定期整理和分析社會(huì)公眾的咨詢問(wèn)題及答復(fù)內(nèi)容；在政府網(wǎng)站臨時(shí)下線、網(wǎng)站遷移等無(wú)法提供咨詢服務(wù)功能時(shí)，要在本網(wǎng)站和本級(jí)政府門(mén)戶網(wǎng)站發(fā)布公告，說(shuō)明情況、告知恢復(fù)時(shí)間等。
第二，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)的“有數(shù)據(jù)、又共享”，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)有效整合與利用。要設(shè)置“數(shù)據(jù)發(fā)布”、“數(shù)據(jù)開(kāi)放”等欄目，建立專門(mén)的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的整合共享和集約化管理；對(duì)發(fā)布或開(kāi)放的數(shù)據(jù)要科學(xué)分類(lèi)、合理設(shè)置、有序分析；定期更新相關(guān)數(shù)據(jù)信息，確保準(zhǔn)確性、權(quán)威性和時(shí)效性。
第三，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)的“有信息、又便民”，促進(jìn)政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)的合法、規(guī)范與便捷。對(duì)負(fù)有義務(wù)的行政機(jī)關(guān)拒不答復(fù)和不及時(shí)答復(fù)的行為進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)；建立健全電子郵件、在線申請(qǐng)等政府信息的申請(qǐng)方式，完善政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)部處理流程；大力加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)工作人員的教育和培訓(xùn)，切實(shí)提高其專業(yè)能力和法律素養(yǎng)。
地方政府的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)工作逐年改善，但總體水平依然不高
《報(bào)告》從“外部監(jiān)督”、“內(nèi)部監(jiān)督”和“問(wèn)責(zé)”三個(gè)角度切入，持續(xù)觀察各地政府監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的落實(shí)情況。分析連續(xù)多年的評(píng)估結(jié)果可看出，“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”這一指標(biāo)的平均得分呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，但總體水平仍然不高。
《報(bào)告》顯示，本年度100個(gè)被評(píng)估城市在“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”指標(biāo)上的平均得分為73.448分，相較于2016年的68.02分有明顯進(jìn)步。在平均分之上的城市有58個(gè)，較去年增加5個(gè)。排名前五的城市分別是南寧、杭州、成都、廣州、無(wú)錫。與前兩年相比，本指標(biāo)十一項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)中，有八項(xiàng)指標(biāo)的平均得分率有不同程度的提高，反映出各地方政府在“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”方面取得了明顯進(jìn)步。尤其是評(píng)估結(jié)果體現(xiàn)出的層級(jí)監(jiān)督加強(qiáng)、透明度提高、審計(jì)報(bào)告和審計(jì)結(jié)果透明度提高等現(xiàn)象，反映出各地方政府在監(jiān)督與問(wèn)責(zé)方面的努力。
《報(bào)告》同時(shí)指出，盡管總體形勢(shì)向好，但“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”指標(biāo)近幾年來(lái)平均得分僅略高于及格線，反映出相關(guān)制度的建立和實(shí)施水平仍然不高。其中較為突出的問(wèn)題包括：人大代表意見(jiàn)和政協(xié)提案辦理情況報(bào)告的公開(kāi)程度不高；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建立和落實(shí)脫節(jié)；內(nèi)部監(jiān)督仍是短板；問(wèn)責(zé)重制度而輕落實(shí)。
針對(duì)以上問(wèn)題，《報(bào)告》提出如下建議：保障監(jiān)督中的公眾參與，提高監(jiān)督效果的透明度，綜合發(fā)揮各種監(jiān)督渠道和監(jiān)督機(jī)制的作用；強(qiáng)化司法監(jiān)督，總結(jié)各地有益經(jīng)驗(yàn)，解決法院監(jiān)督乏力的問(wèn)題；注重現(xiàn)代信息手段，確保監(jiān)督渠道暢通便捷、信息流動(dòng)快速充分，以透明倒逼政府接受監(jiān)督和約束。
信訪加劇矛盾對(duì)立，行政復(fù)議提升行政行為合法性水平的作用不明顯
《報(bào)告》披露，全國(guó)100個(gè)城市社會(huì)矛盾化解制度的建設(shè)得分與去年相比有所下降，2016年該指標(biāo)平均得分為9.04，2017年僅為6.96分。《報(bào)告》認(rèn)為，其原因在于《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》剛剛頒布時(shí)，各地方政府對(duì)制度創(chuàng)新有較大動(dòng)力，在諸多領(lǐng)域均進(jìn)行了創(chuàng)新改革，因此在評(píng)估中得分較高。但該指標(biāo)今年的得分下滑十分明顯，說(shuō)明制度創(chuàng)新動(dòng)力的持續(xù)性明顯不足。
黨的十八屆三中全會(huì)中提出要建立網(wǎng)上信訪和信訪依法終結(jié)制度，要求將涉法涉訴信訪納入法治化軌道。但評(píng)估發(fā)現(xiàn)，絕大部分地方政府僅建立了網(wǎng)上信訪制度，對(duì)于訴訪分離、信訪依法終結(jié)等制度推進(jìn)不力。從近幾年的評(píng)估結(jié)果來(lái)看，各地政府對(duì)于破解信訪難題的主觀意愿并不強(qiáng)烈。
在被評(píng)估的100個(gè)城市中，2015年發(fā)生群體性事件的城市多達(dá)59個(gè)，2016年為51個(gè)，2017年為41個(gè)。雖然數(shù)量逐年下降，但仍有近一半的城市每年都有群體性事件發(fā)生。通過(guò)對(duì)最近三年的數(shù)據(jù)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，在矛盾解決方面，征用拆遷、勞資糾紛與城管執(zhí)法三個(gè)領(lǐng)域出動(dòng)成批警力解決矛盾的情況最多�！秷�(bào)告》披露，評(píng)估團(tuán)隊(duì)從2016年開(kāi)始對(duì)社會(huì)矛盾化解渠道的暢通程度進(jìn)行評(píng)估，從收集到的截訪、劫訪事件來(lái)看，引起人員傷亡的事件占了很大比例。2016年占到總量的76.47%，2017年占62%。《報(bào)告》認(rèn)為，上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，多數(shù)地方政府不僅未能有效通過(guò)信訪機(jī)制化解社會(huì)矛盾，反而因防范信訪而在一定程度上激化了社會(huì)矛盾。
各地行政復(fù)議體制改革成效不大。當(dāng)前各個(gè)地方政府所推行的改革措施中很少有創(chuàng)造性突破，絕大部分地方政府都將設(shè)立咨詢式的行政復(fù)議委員會(huì)作為行政復(fù)議體制改革的唯一方向。行政復(fù)議體制改革的目標(biāo)在于發(fā)揮其實(shí)質(zhì)糾錯(cuò)的功能，扭轉(zhuǎn)復(fù)議案件量過(guò)少的現(xiàn)狀，但很多試點(diǎn)城市的實(shí)踐已經(jīng)證明，設(shè)立單純咨詢式的行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并無(wú)太大助益。
《報(bào)告》還指出，行政復(fù)議工作的公開(kāi)透明度亟待加強(qiáng)。通過(guò)考察各地政府是否公開(kāi)了行政復(fù)議的數(shù)據(jù)以及行政復(fù)議典型案件的決定書(shū)可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議工作的透明度較低，2016年該項(xiàng)指標(biāo)的得分率僅為58.8%，2017年略有下降，為53.2%，處于及格線之下。而透明度不高是導(dǎo)致復(fù)議公信力不高的原因之一。
公眾對(duì)法治政府建設(shè)的獲得感有待提高
《報(bào)告》在對(duì)100個(gè)城市進(jìn)行觀測(cè)評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)法治政府建設(shè)的獲得感仍處于較低水平。有待進(jìn)一步提高。
評(píng)估團(tuán)隊(duì)從政府依法全面履行職能、行政服務(wù)、行政執(zhí)法、行政決策、廉潔高效、守法誠(chéng)信等法治政府建設(shè)的幾個(gè)重要方面切入，采用分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方式展開(kāi)調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，100個(gè)被評(píng)估城市“社會(huì)公眾滿意度”指標(biāo)的平均得分為128.15分，平均得分率為64.07%，較去年的64.80%略有下降，但高于之前的其他三個(gè)年份。
被測(cè)評(píng)的100個(gè)城市中尚無(wú)得分等級(jí)為“優(yōu)”者；僅南充市的得分等級(jí)達(dá)到“良”；天津、濰坊、無(wú)錫、廈門(mén)、寧波、杭州、煙臺(tái)、淄博、青島、珠海、深圳等13個(gè)城市得分等級(jí)為“中”；南通、鹽城、臺(tái)州、徐州、南京、蘇州、北京、濟(jì)寧、上海等63個(gè)城市得分等級(jí)為“及格”；另有23個(gè)城市的得分等級(jí)為“不及格”�？傮w來(lái)看，分?jǐn)?shù)處于優(yōu)良和不及格的城市數(shù)量相對(duì)較少，分?jǐn)?shù)處于及格分和中等的城市數(shù)量較多，反映出公眾對(duì)于法治政府建設(shè)的滿意度不高，對(duì)法治政府建設(shè)成果的獲得感不強(qiáng)。
《報(bào)告》指出，五年以來(lái)的評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，在社會(huì)公眾滿意度測(cè)評(píng)的多項(xiàng)指標(biāo)中，公眾對(duì)行政執(zhí)法的滿意度最低，五年來(lái)該指標(biāo)的得分率均不及格。為此，《報(bào)告》建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求，倡導(dǎo)陽(yáng)光執(zhí)法、柔性執(zhí)法、人性化執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法言行，充分考慮執(zhí)法對(duì)象的感受，敏銳把握社會(huì)心態(tài)和群眾情緒，探索執(zhí)法為民便民利民機(jī)制，提升執(zhí)法中群眾的受尊重感。
同時(shí)，提高社會(huì)公眾滿意度還需要積極落實(shí)重大行政決策聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度。《報(bào)告》顯示，本年度重大行政決策聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度主觀滿意度平均得分率僅為59.14%，在主觀滿意度評(píng)價(jià)中得分倒數(shù)第二，反映出當(dāng)前重大行政決策中公眾的實(shí)質(zhì)參與感不高。
