隨著大數據的深入應用，政府數據資源日益受到重視。國家已發(fā)布多個文件，要求加強數據資源規(guī)劃，強化數據資源管理，推進數據資源應用。數據開放也正式列入政務公開的制度安排，成為調整后的全國政務公開領導小組的職責內容;政務信息資源共享也出臺了相應的管理制度;規(guī)劃建設國家互聯網大數據平臺和全國一體化的國家大數據中心;還要求到2018年建成全國政府數據統(tǒng)一共享交換和開放平臺、全國統(tǒng)一的政務信息服務平臺;2020年底前，建成覆蓋全國的“互聯網+政務服務”技術和服務體系。
政府部門數據資源的深入應用正在催生加強數據資源管理的需求，但是政府部門數據資源管理不完全是一個技術管理問題，兼具技術與管理的雙重屬性，需要制度安排與技術保障有機配合。[1]它與治理體系和治理能力現代化密切相關，需要注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，也應與一級政府的數據資源管理有所區(qū)別。[2]當前，一級政府數據資源的管理和利用，已經受到各級領導重視，也引起學界的關注，形成一批研究成果。[3][4]但是，政府部門受其自身業(yè)務特點和管理職責所限，信息化建設管理方式和業(yè)務數據生命周期有其自身的規(guī)律，其數據資源管理和利用與一級政府存在不同的差異，目前還是研究盲區(qū)。本文擬從政府部門數據管理與治理體系和治理能力現代化的內在邏輯關系出發(fā)，對我國政府部門數據資源管理和利用所涉及的若干問題進行探討，梳理了部門數據資源的一些特征和功能，并就數據協(xié)同、信息渠道變革、承載平臺、數據服務、數據流動等問題進行初步研究，得出了一些基本結論。
一、數據匯集管理：走向“數據治理”的基本要求
互聯網和大數據技術的應用不斷催生強化對于包括政府業(yè)務數據等在內的各類數據的管理需求，由“文件辦理”走向“數據治理”成為實現治理體系和治理能力現代化的必然要求。在“互聯網+”背景下，信息承載渠道發(fā)生了重大變革。面對來源豐富、特征多元的數據，有效的政府治理必須充分依賴新型的數據渠道的建立。作為數據治理現代化的基本特征之一，數據匯集管理正逐漸成為政府部門信息渠道建設和管理的重要內容與要求。
(一)由“文件辦理”走向“數據協(xié)同”
互聯網社會，數據協(xié)同與文件運轉一樣在政府治理中發(fā)揮著日益重要的作用，需要構建政府部門數據治理體系，實現數據治理能力的現代化。傳統(tǒng)的政府行政主要依靠文件的起草、流轉實現政務信息的上傳下達，協(xié)助開展公共決策、政府管理和公共服務，可以說，各類政府事務、部門工作和各種決策的背后都是文件辦理和流轉。互聯網社會的到來，政府治理能力的提高不能停留在傳統(tǒng)的文件運轉層面，需要充分利用反映經濟社會運行狀態(tài)痕跡的各種數據。數據是互聯網社會各類政務活動和社會活動內容的載體，大數據可以全面、準確地記錄政府治理對象的真實活動狀態(tài)。要想了解治理對象的真實動態(tài)，實現科學決策和有效施政，必須在傳統(tǒng)的上傳下達文件之外，切實掌握各類相關主體的數據，加強政府部門數據的管理和運用。
文件作為文本數據，只是一種數據類型。但現代政府治理所依賴的數據，遠遠不止于文件，還需要政府部門內部不同處室的數據、部門之間的數據以及來自社會的數據，并要做到政府部門內部、各級各地政府之間以及政府與社會之間的數據大協(xié)同。數據協(xié)同是互聯網社會下治理體系和治理能力現代化的重要條件，也是政府部門數據治理的重要內容。從技術上講，數據協(xié)同就是數據共享和交換，就是數據的打通、數據的合并和數據的統(tǒng)一。通過數據協(xié)同，減少數據所承載的各類政務事務的重復辦理，簡化各類辦事手續(xù)，減少經辦人員和運行成本，提高政務服務水平。政府治理能力的提升，既可以靠傳統(tǒng)的部門合并重組和流程再造優(yōu)化來推動，也可以靠數據協(xié)同來實現。從文件辦理走向數據協(xié)同，是治理體系和治理能力現代化的一條重要路徑，抑或是必經之路。
(二)信息渠道變革背景下的數據匯集管理
信息渠道變革催生數據協(xié)同，數據協(xié)同重在數據匯集管理。政府治理從文件辦理走向數據協(xié)同是政府治理創(chuàng)新的實現路徑，根源在于互聯網社會中政府運轉的信息渠道發(fā)生了巨大改變。傳統(tǒng)的政府行政依賴各種文件作為信息渠道，現在的信息渠道極其豐富，承載各種信息的數據渠道也在悄悄變化，數據的特征多元化，數據的來源多樣化，數據的掌握者分散化，數據的生命周期閉環(huán)化，有效的政府治理必須充分依賴新型的數據渠道的建立，全面感知治理對象態(tài)勢數據，時刻掌握政務活動過程的各種信息。
技術上來看，數據匯集是政府部門信息渠道建設和管理的重要內容，也是數據治理能力現代化的基本特征。數據匯集為部門數據資源提供基本保障。其主要的共性管理內容就是數據源的選定、歸集策略的界定、技術轉換的實現、數據質量的保證。不同領域的部門數據資源匯集大體如此。不同類型的數據，需匯集的數據源的選定有所區(qū)別，這也表現為各種信息渠道的差異。政務數據資源的選定相對比較簡單，基本上是固定不變的數據渠道。部門網站和部門業(yè)務系統(tǒng)都是可查可復核的，專門采集/檢測/監(jiān)測數據和存檔歸檔數據的選定范圍和邊界也是有限可控的，數據渠道相對穩(wěn)定。社會數據資源和互聯網數據資源范圍宏大，要根據部門履職的需要鎖定其中的“金礦”，以防止過于寬泛、陷入浩瀚互聯網世界和社會系統(tǒng)數據全集，實現數據渠道的最小子集化。
信息渠道建設中，數據匯集需要界定相應的歸集策略。歸集策略的界定除了歸集內容、頻度和方式以外，還有其他重要選項。其一，是否選擇分級匯集、專項匯集。分級匯集主要是解決大數據采集的工作量和成本投入、時長消耗之間的矛盾;專項匯集是為解決某項重大問題或開展某類重要決策需要專門組織開展的歸集活動，比如“一帶一路”海外數據采集。其二，是否選擇組合匯集、海外采集。單純的單個部門某一類數據資源在解決重大業(yè)務問題時，有時候會顯得捉襟見肘，多個處室、多個部門的組合匯集就顯得尤其必要。比如，開展“一帶一路”地理大數據分析，既要利用專門的國產衛(wèi)星影像，還要輔以公開搜集的互聯網數據和社會數據，購買各國公開交易的業(yè)務數據和聯合國相關組織反饋的地理數據。[5]海外采集主要是針對有全球性、戰(zhàn)略性需求的部門數據。布點建設離岸數據中心是海外采集的核心，此外各類國際數據的交換也是有效的歸集途徑，它是互聯網治理數據、國別地理數據的匯集中常采用的歸集策略。
技術轉換是數據匯集中不可或缺的關鍵環(huán)節(jié)，也是信息渠道管理的內容。不同數據源的數據獲取方式、數據口徑和格式不盡相同，需要采取不同的技術轉換實現方法，確保最終的數據格式一致。有時候，部門網站發(fā)布的某類業(yè)務數據，要么是從其他網站抓取的非結構化數據，經過格式轉換后變成結構化的數據歸集入庫發(fā)布，要么是通過下級單位授權開放的數據接口獲取地方業(yè)務數據，兩者不一致的現象經常存在。比如，環(huán)境監(jiān)測部門每日發(fā)布的環(huán)境監(jiān)測數據，就是通過數據接口獲取全國367個城市空氣質量指數AQI(Air Quality Index)數據。
數據質量保證體系建設也是數據匯集的重要內容。就部門業(yè)務數據而言，業(yè)務系統(tǒng)數據、專門采集/檢測/監(jiān)測數據和存檔歸檔數據基本上都有各自的業(yè)務管理規(guī)范和操作規(guī)程，明確各自的責任主體，遵循一定的原則。這類數據的質量保證可以遵循業(yè)務質量管理的規(guī)則，但也要在政府部門數據治理體系中加以明示。
二、當前我國政府部門數據內容的構成及管理體系
數據協(xié)同是實現部門協(xié)同的重要環(huán)節(jié)，是推進政府部門數據治理體系和治理能力現代化的基本要求。作為政府部門信息渠道建設和管理的重要內容，數據匯集管理為部門數據資源提供了基本保障。就其內容而言，可以從范圍分類、關聯部門以及管理體系等角度對我國政府部門數據內容管理的現狀進行分析和探討。
(一)政府部門數據的范圍分類與關聯部門
在數據協(xié)同中，政府部門數據和一級政府數據又有不同的區(qū)別。政府部門是行業(yè)或專業(yè)管理職能的承擔者，履行特定管理或服務職能。不同的政府部門協(xié)同運轉組成一級政府。部門協(xié)同的一個重要環(huán)節(jié)是部門數據之間的協(xié)同。與一級政府數據不同，部門數據的特點是分散的、條條式的業(yè)務數據，兩者都牽涉到數據的掌握者、管理者和使用者。因此，要深入研究數據協(xié)同，推進政府部門數據治理體系和治理能力現代化建設，有必要對部門數據的范圍分類和關聯部門進行研究。
政府部門數據屬于政務信息資源。根據相關規(guī)定，政務信息資源是指政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數據等各類信息資源，包括政務部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統(tǒng)形成的信息資源等。具體到部門數據來說，它覆蓋數據信息的全生命周期，如生成、獲取、存儲、共享、管理、公開和發(fā)布等，范圍較廣，類型也多。政府治理需求的多樣化決定了部門數據來源的多元化，因此，部門數據分類顯得較為復雜。
依據行政慣例，部門數據資源從內容來源的角度可以分為政務數據資源(部門內部數據資源)、社會數據資源(社會組織生成數據資源)、互聯網數據資源(網絡虛擬組織數據資源)三大類。
部門政務數據資源(部門內部數據資源)又可分為政府網站數據資源、業(yè)務系統(tǒng)數據資源、專門采集/檢測/監(jiān)測數據、工作存檔歸檔數據等四小類。政府網站數據資源包括網站前臺頁面數據、網站后臺內容數據和網民訪問行為記錄數據;業(yè)務系統(tǒng)數據資源主要是依托政務信息系統(tǒng)履行部門職責而形成的信息資源，來源于各類部門電子政務系統(tǒng)或政務信息化工程項目;專門采集/檢測/監(jiān)測數據隨政府部門專項業(yè)務特征而有很大的差異，主要是采用特種或專門設備儀器/裝置(有時也稱之為政務信息系統(tǒng))采集獲取的各類數據，如執(zhí)法視頻音頻數據、地圖數據、衛(wèi)星數據、氣象數據、交通監(jiān)控圖象數據、水文數據、土壤數據等;工作存檔歸檔數據主要是傳統(tǒng)的線下管理服務工作中以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數據等，主要存放于部門工作人員個人或者檔案管理部門手中。
社會數據資源(社會組織生成數據資源)主要來自社會各類機構且政務部門履職所需要的各類數據資源，如科研事業(yè)單位的科學研究數據資源、行業(yè)協(xié)會商會和其它民間組織掌握的行業(yè)數據資源、企業(yè)機構掌握的經濟社會運行數據資源等。
互聯網數據資源(網絡虛擬組織數據資源)主要是指是政務部門履職所需的重要互聯網數據資源，它來自于社會上各類互聯網網站、自媒體、論壇社區(qū)、移動應用客戶端、物聯網終端等。
部門數據資源的范圍和分類決定了數據資源的管理和利用等后續(xù)各項基礎工作的開展方式，對政府部門數據治理體系和治理能力的建設具有直接的影響。
與部門數據分類緊密相關的，就是作為部門數據掌握者、管理者和使用者的關聯部門。如上所述，部門數據可分為三大類，與此相關聯的管理部門可分為綜合協(xié)調部門、數據采集生成部門、技術平臺主管部門、數據管理部門、數據利用部門、技術支撐機構等。這些關聯部門隨不同部門內部機構設置而有差異，靈活多變。從調研來看，一般而言，常見的數據管理關聯部門分工情況遵循這樣的模式：部門辦公(廳)室負責數據關聯業(yè)務的綜合協(xié)調，抓綜合規(guī)劃的“頂”和數據融合的“底”;部門內設信息化辦公室(有的為電子政務處/科)或科技局經常作為數據相關的技術平臺主管部門;數據采集生成部門隨業(yè)務科室而定，誰在工作中采集生成或獲取相關數據，誰就屬于這類數據關聯部門;數據管理部門多存在于數據資源比較豐富完整且更新頻繁的業(yè)務部門，主體形式有資料管理科室、數據管理中心;數據利用部門，為本部門內部使用其它部門提供的數據資源的單位，自身不產生數據，也不管理數據;技術支撐機構，主要是各級業(yè)務部門內設的信息中心、技術部、網站部等，有的還可以是外部運維機構。政府部門數據治理體系的建設需要以部門數據的關聯部門作為組織基礎，建立起相應的體制機制，提高數據治理能力，塑造數據治理新形態(tài)。
(二)我國政府部門數據管理體系
如同文件管理一樣，數據協(xié)同也需要建立起一套行之有效的政府部門數據治理體系。受信息化工程項目的影響，長期以來，政府數據管理一直附屬于電子政務工程建設當中，被視為技術管理和項目管理的一項內容，關聯部門之間在數據管理方面還沒有建立起相應的治理體系。從總體來看，覆蓋全國的部門數據資源管理體制機制還沒建立起來，相應的數據管理制度也在探索制定之中，數據治理體系和治理能力的現代化任重道遠。在這種情況下，我們認為，部門數據管理的重點可以放在政府網站數據資源、業(yè)務系統(tǒng)數據資源、專門采集/檢測/監(jiān)測數據這三類政務數據資源上。而社會數據和互聯網數據，政府部門并不是必然的最大擁有者;工作存檔歸檔數據一般都有傳統(tǒng)成熟的辦公和檔案管理制度來做保證。
政府網站數據資源管理，有些部門已經制定了較為完善的管理制度。有的甚至已經覆蓋了數據的采集、報送、審核、處理、發(fā)布等生產環(huán)節(jié)，以及部門內部的數據流通利用環(huán)節(jié)。值得關注的是，政府網站過路數據的管理，多數部門缺乏明確的規(guī)定。過路數據往往只是外鏈，并不真正代表內部單位掌握了數據內容，部門內部不同單位之間沒有上下級關系，數據分散在各個單位，難以做到統(tǒng)一管理。鑒于目前這種情況，可考慮發(fā)揮部門數據綜合管理部門的作用，對來自于內部業(yè)務單位的過路數據的提供、責任、質量和考核，提出硬性要求。
業(yè)務系統(tǒng)數據資源是在部門履職過程中產生或者獲取的，管理的難點在于歸屬權界定和數據資產登記。部門數據資源歸屬權是共享交換、數據開放、產權保護和隱私保護的前提，數據資產登記是施行數據定價、交易和知識產權保護的先決條件，目前，在這兩個問題上，我們應下大力氣去研究解決。
專門采集/檢測/監(jiān)測數據的重點就是更新管理和安全清理。這類數據量大，更新頻繁，必須規(guī)定錄入時間和更新周期。一旦新生成這類數據，必須明確歸集入庫和最新數據發(fā)布時限。正因為數據量大，所以需要進行定期的安全清理，做到歷史數據歸檔。根據實踐經驗可以采用在線、近線、離線三級數據管理。具體而言，在線管理針對最新版本的部門數據，采用安全網頁;近線管理針對比較舊的、訪問頻度低的部門數據，采用固定格式的電子文檔;歷史久遠的數據則實行離線管理，采用磁帶歸檔和下架管理的方法。
從調研來看，部門數據治理體系的建設還要處理好兩個關系，即部門綜合管理和業(yè)務單位自我管理、上級單位統(tǒng)一管理和下級單位分開管理。有些數據在產生的時候就分布于部門內部各個單位，多數部門實行分布式數據管理，大量的業(yè)務數據存放在業(yè)務單位，各自維護，自我管理。在綜合管理部門或者其他應用單位需要調取使用數據的時候，應該提供一套數據管理工作機制協(xié)助弄清業(yè)務數據的存放位置和提取辦法。上下級單位業(yè)務數據是分開管理還是統(tǒng)一管理，需看該行業(yè)該系統(tǒng)是否需要上下聯動。如果下級單位單獨分開管理其業(yè)務，在內部業(yè)務數據方面基本不需要上級單位介入，也沒硬性規(guī)定向上級單位提供多個數據項，分開管理就有其必要性;如果上下級單位業(yè)務交織互動頻繁，共享需求多，協(xié)同任務重，就需要考慮統(tǒng)一管理。當然，部門數據治理體系不能只是停留在數據的現有關聯部門層面，還需要根據政府治理能力的需要調整完善。
數據協(xié)同是互聯網和大數據背景下對政府治理現代化的創(chuàng)新要求，是未來實現部門數據治理的重要抓手。面對分散化、條條式的部門數據，以數據匯集管理強化對部門數據的制度安排與技術保障，是數據治理思路下的可行方式之一。
三、建構政府部門數據治理的技術基礎
數據治理體系和治理能力現代化的核心就是系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，落實到技術層面就是共商、共建、共享，它反映了數據治理的價值取向。數據協(xié)同的技術基礎就是共商共建、統(tǒng)一共享的數據承載平臺。單個部門業(yè)務甚至跨部門業(yè)務的信息化建設，往往容易形成碎片化、重疊交叉的數據渠道。部門數據管理，需要把部門數據承載平臺作為支持各級政府行政運轉所需配備的信息化基礎設施，并與政府治理能力現代化的需求相匹配，與信息化建設進程充分銜接，明確規(guī)定部門數據承載平臺建設、運行和使用的管理體系，預先做好可指導工程實施、中央地方協(xié)同規(guī)劃的頂層設計方案，真正做到共商、共建和共享。
統(tǒng)一共享的數據承載平臺可以解決不同類型信息采集渠道的重復建設，推進采集數據的有效交換和充分利用。如前所述，部門數據可分為網站數據、業(yè)務系統(tǒng)數據、專門采集/檢測/監(jiān)測數據、存檔歸檔數據。后面兩類的采集和管理比較成熟，相對簡單，不在此討論。部門數據統(tǒng)一共享承載平臺的研究重點為網站數據和業(yè)務系統(tǒng)數據，以及相應的技術支撐體系。
(一)政府網站數據承載平臺
當前，部門網站的功能隨著政府信息公開和政務服務的深入而不斷完善。政府網站目前的定位，主要為信息發(fā)布、網上互動、辦事服務、輿情引導等，技術表現形式為公開發(fā)布平臺、政策解讀平臺、網民互動平臺、政務服務平臺、輿情引導平臺。全國四萬一千多家政府網站全面履行這些功能將積累無比豐富的數據資源。
目前，政府網站數據資源有三個子類，每個子類都有不同的數據承載平臺。網民訪問行為記錄數據，是網站后臺專門部署的行為數據采集系統(tǒng)，對網民訪問瀏覽行為軌跡進行記錄留存的數據，有時候需要和日志數據一起做融合分析;網站前臺頁面數據，是網站后臺內容發(fā)布管理系統(tǒng)在網站前端公開發(fā)布后形成的數據，多為非結構化的內容信息;網站后臺內容數據，為網站后臺內容發(fā)布系統(tǒng)和前臺應用系統(tǒng)提供數據源支撐，可以為網站業(yè)務數據庫或其它過路數據，這類數據類型多為結構化數據。而網站業(yè)務數據庫，則起到支撐網站各類功能的作用，如政府信息公開、業(yè)務查詢服務、領導信箱、意見征集和專題專欄服務等。網站前臺頁面展現的數據，只是網站業(yè)務數據庫的一小部分內容，相關數據內容都在網站的后臺。
過路數據是網站數據的一種特殊類型，數據承載平臺較為復雜。一般來說，網站業(yè)務查詢頁面的后臺，使用的多是一些過路數據，數據源不在網站后臺技術平臺，而是跳轉到業(yè)務科室的相關業(yè)務系統(tǒng)。網站過路數據的承載平臺可分為三類：一是網站技術支撐機構承建或者托管的系統(tǒng);二是網站鏈接的部門內部其他單位承建或托管的系統(tǒng);三是網站當前尚無鏈接，但未來會有鏈接的部門內部其他單位承建或托管的系統(tǒng)。這三類系統(tǒng)都承載有豐富的網站過路數據。過路數據如何實現互聯互通共享，是政府部門數據治理需要研究和考慮的問題。
(二)業(yè)務系統(tǒng)數據承載平臺
部門業(yè)務系統(tǒng)數據資源是部門數據的重要來源。部門業(yè)務系統(tǒng)數據多數與部門業(yè)務緊密結合，隨業(yè)務發(fā)展而增長，比如各級部門政務服務中心，就是一個典型的業(yè)務經辦系統(tǒng)和業(yè)務數據緊密相連的例子。行業(yè)管理信息查詢系統(tǒng)，是公眾服務業(yè)務與部門業(yè)務數據緊密聯結的，行業(yè)辦事監(jiān)管系統(tǒng)也是監(jiān)管業(yè)務與事務經辦數據密切關聯的。
這類部門業(yè)務系統(tǒng)及其數據承載平臺主要歸業(yè)務科室管理維護，技術支持多由技術支撐機構或者外部單位提供。部門業(yè)務系統(tǒng)的使用對象主要還是部門內部工作人員和相關管理對象。通常，部分業(yè)務數據信息比較敏感;個別部門業(yè)務系統(tǒng)的部分數據，可以通過部門網站或者專門網站對外公布。因此說，在部門網站上展現的前臺頁面數據，只是部分業(yè)務系統(tǒng)的部分數據。
目前，部門業(yè)務系統(tǒng)的數據管理多數遵循一定的行業(yè)規(guī)范，數據上報、數據交換、數據存儲一般都有一定的標準。因此，部門自有的業(yè)務系統(tǒng)在行業(yè)內部一般不存在數據打通的問題(當然有層級數據差異和數據質量粗劣的問題)，但是，不同部門之間、不同行業(yè)之間、不同地區(qū)之間的業(yè)務系統(tǒng)因數據規(guī)范不一致，則需要打通，這就需要共同商量、統(tǒng)一規(guī)劃和共同建設業(yè)務系統(tǒng)數據承載平臺。
部門數據資源存在于大量的部門業(yè)務系統(tǒng)中。比如，據統(tǒng)計，交通運輸行業(yè)(公路、水路)業(yè)務系統(tǒng)就有700多套，其中部級業(yè)務系統(tǒng)50多套，有16類數據庫，數據項超萬項，有近30TB的數據(不含巨量的GPS和視頻數據);地方業(yè)務系統(tǒng)約600余套，省級層面有300多個數據庫，總數據量近900TB(不含海量的視頻數據)。相比較網站數據來說，部門業(yè)務系統(tǒng)數據應該是部門數據資源的主要來源。在各類業(yè)務系統(tǒng)之上，為部門數據資源規(guī)劃建設統(tǒng)一共享的數據承載平臺，打通部門數據，刻不容緩。
(三)綜合型系統(tǒng)數據承載平臺
除了上述政府網站和業(yè)務系統(tǒng)之外，還有一類比較特殊的綜合型系統(tǒng)。比如，典型的有地圖數據服務系統(tǒng)、衛(wèi)星數據服務系統(tǒng)、專項數據采集服務系統(tǒng)等，這類系統(tǒng)綜合了專門采集/檢測/監(jiān)測數據、業(yè)務系統(tǒng)數據資源和政府網站數據資源的特征，并多為部門內部單位或者外部委托單位，為政府系統(tǒng)內部或者社會單位提供服務。比如資源三號測繪衛(wèi)星數據服務，由測繪局衛(wèi)星測繪應用中心提供，通過互聯網為公眾提供資源三號衛(wèi)星數據查詢和下載，影像實體數據通過線下來分發(fā)。國家地理信息公共服務平臺“天地圖”服務，由國家基礎地理信息中心負責提供，面向政府系統(tǒng)、社會公眾和行業(yè)用戶提供各類地理數據服務。這類綜合型系統(tǒng)數據承載平臺的建設需要與業(yè)務系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮，在更大的范圍內支持部門業(yè)務的整體協(xié)同運轉，并做到共建共享。
四、政府部門數據治理的實踐路徑
政府治理體系和治理能力現代化的實現，應以部門數據治理為基礎。數據協(xié)同正成為部門協(xié)同、流程重構乃至數據治理的重要支撐。對政府部門數據進行匯集管理，是建構部門數據治理體系的一種可行路徑，是實現數據治理的重要基礎。未來政府部門數據治理的實現，既有賴于平臺技術支撐體系的完善與數據外部流動機制的優(yōu)化，更有賴于推動政府部門數據治理新形態(tài)的創(chuàng)新發(fā)展。
(一)完善數據平臺的技術支撐體系
政府網站和業(yè)務系統(tǒng)的數據承載平臺要想發(fā)揮功用，都需要完整的技術支撐體系提供保證。技術支撐體系的建設需要統(tǒng)一規(guī)劃，整體設計，共同建設，依規(guī)部署，實現共享利用。
從技術層面來看，技術支撐體系可以分為網絡平臺、數據存儲管理云平臺、共享交換平臺(暫不討論安全管理和運維監(jiān)控體系)。網絡平臺主要有國家電子政務內網和外網、部門業(yè)務專網和互聯網，部分已經實現共建共享。部門網站后臺一般是采用內網導出數據和外網發(fā)布數據的方式。數據存儲管理云平臺就是提供專業(yè)、可靠的數據存儲服務，梳理整合部門內部各類數據，進行集約化建設，實現集中統(tǒng)一的內部管理。部門級的共享交換平臺，一般包括目錄索引服務、共享交換模塊和數據展現模塊，這里面需要區(qū)分應多部門業(yè)務協(xié)同而建設的共享交換平臺、因重要部門業(yè)務系統(tǒng)而建設的共享交換平臺、共享交換平臺的服務界面和出口界面，謹防同類平臺相互打架，平臺管理和應用出口相互沖突，提前做好技術支撐體系關聯部門之間的共商。
當前，部門數據承載平臺技術支撐體系要實現共商、共建和共享，需要考慮兩個層面的關系，即中央平臺與地方平臺的關系，業(yè)務指導和管理的關系。部門技術支撐體系在中央和地方兩個層面需要做到統(tǒng)籌規(guī)劃，總體布局，有分有合，有共同利用，也有自我建設自我管理的部分。多數部門對下級只是業(yè)務指導關系，而且一些下級單位在數據管理和內容建設方面甚至走在上級單位的前面，同時，地區(qū)發(fā)展水平差異也很明顯，在集約建設和集中管理方面需要考慮各種不平衡性，兼顧基層實際和分工協(xié)作的需要，做到充分共商，避免出現數據格式等方面不一導致共建之后服務接口相互打架難以共享的現象。
(二)優(yōu)化政府部門數據外部流動機制
協(xié)同數據對外提供服務，不可避免地會引發(fā)數據流通問題，這也是共享需要注意的問題之一。跟文件的外部流轉一樣，數據流動也會存在各種隱患，需要加強管理，避免流通過程中出現安全失控、隱私泄露、跨境存儲等情形。
協(xié)同數據對外服務的過程中，經常碰到的一個問題就是部門數據在政府系統(tǒng)外部流轉的安全管理，表現為部門業(yè)務數據和企業(yè)數據的對接方式。從商業(yè)利益最大化考慮，外部企業(yè)常會提出將公司的數據產品平臺與政府部門的內部業(yè)務系統(tǒng)或公眾服務系統(tǒng)對接，甚至在數據提交處理階段就直接送至公司數據產品平臺，將本該屬于或已經屬于政府部門的業(yè)務數據引入公司數據平臺中(公司方一般都會聲稱保證數據安全)，利用雙方的數據進行事務辦理，聯合建模，聯合分析，延伸部門業(yè)務價值，深度挖掘關聯價值，解決某些業(yè)務問題。對部門業(yè)務數據跨境流動、跨系統(tǒng)流動、跨部門流動、跨單位流動等，都需要有嚴格的管理制度，對流動的全周期進行有效管控，覆蓋數據導入、脫敏、完整性驗證、留存、運用、可視化、外調、銷毀等環(huán)節(jié)。政府部門靜態(tài)數據的流動在確保安全和不泄露隱私的情況，可以適當放開。靜態(tài)數據的采集和提供都是一次性基本固定，只存在準確性的問題。如果靜態(tài)數據開放的顆粒度提前界定好，尤其是牽涉隱私和企業(yè)利益的數據字段提前去除清洗掉。在應用和流動的過程中，可以利用社會機構反饋的信息來校正政府部門處于管理目的收集的靜態(tài)數據質量。
還有一種情況就是社會數據和互聯網數據在政府部門內部的流動。很多部門都迫切希望獲取來自社會的電商交易數據、自媒體數據、社會統(tǒng)計數據等。這類數據在政府內部的流動也需要納入統(tǒng)一的數據資源管理，這就要求構建一個完整的、覆蓋各關聯方的部門數據治理體系。
(三)創(chuàng)新政府部門數據治理新形態(tài)
數據的應用價值絕不停留在數據的采集環(huán)節(jié)，數據協(xié)同可以催生出眾多新政務、新服務和新業(yè)態(tài)，實現治理形態(tài)的創(chuàng)新。這是文件和數據在應用層面的最大區(qū)別。打通了部門之間的數據，掌握有匯集后的協(xié)同數據，政府治理能力將會大幅度提升，不僅可以從政府內部延伸到社會公眾，還可以擴大公共服務的范圍，提升公共服務的質量，并較好地實現政策預期管理。實際調研來看，數據協(xié)同可以創(chuàng)新提供包括內部利用服務和外部利用服務在內的各種治理新形態(tài)。
1.內部利用
協(xié)同數據內部利用，就是在數據匯集的基礎上，依托統(tǒng)一數據承載平臺，充分利用和盤活部門內部數據，支撐政府系統(tǒng)更多部門的應用。部門數據要發(fā)揮出社會效益，內部利用首當其中�？傮w來看，目前我國的部門數據還是處于內部單位自我產生，自我使用的初級階段，內部利用尚未全面開展，數據利用的潛在價值遠未發(fā)揮。
從關聯主體來看，部門數據內部利用可以分為三個階段，部門內部跨不同單位使用(跨單位)、行業(yè)內部使用(跨層級)、政府內部其他部門使用(跨部門)。特別需要說明的是，信息化領域常說的共享交換只是其中的一個技術實現手段，可以支持任何一個內部利用階段，國家和地方層面還有不同層級的政府數據統(tǒng)一共享交換平臺。部門內部跨不同單位使用，多數是在內部開放自建的數據庫，授權部門內部其他單位使用。行業(yè)內部不同部門之間的數據共享交換使用，從技術實現來看，問題不大，但是，因為不同部門專業(yè)職責不同，數據隔閡比較嚴重，橫向打通系統(tǒng)內部門間數據的難度也不少。目前，已建的統(tǒng)一數據承載平臺的效用遠遠沒有發(fā)揮出來。政府內部其他部門使用主要是指部門間信息交換共享，相互開放數據接口，簽訂合作備忘錄，它可以減少數據信息在不同部門間的不對稱性，這種利用方式可以看成是一定程度的共商和有限的共享，還需要繼續(xù)深化拓展。
2.外部服務
部門協(xié)同數據資源蘊含潛在的巨大社會價值，不僅可以供部門內部、行業(yè)內部和政府系統(tǒng)內部使用，還可以對外提供各種數據服務，支持新政務，如政府數據開放、“互聯網+”政務服務、新型公共服務、大數據應用等。[6]比如，五證合一，從協(xié)同數據外部服務的形態(tài)來看，就是五類證照數據匯集到一個證件上，借助統(tǒng)一的部門數據承載平臺對外提供一體化的數據集合服務;從數據生命周期來看，五證合一只是辦證這一個流程合一，還有這五類證件后續(xù)流程數據都需要重新匯集管理，如證件數據的變更、維護和利用，以及新舊證并軌，都要歸并管理，就服務新形態(tài)建立一套完整的數據治理體系。
協(xié)同數據外部服務有其內在邏輯，數據發(fā)布是部門數據資源對外服務的前提。就政府部門而言，數據發(fā)布是協(xié)同數據對外服務邁出的第一步。一些政府部門為了便于公眾查找部門數據資源，專門開發(fā)多種業(yè)務數據查找系統(tǒng)，作為數據資源發(fā)布的公眾平臺，以數據目錄的形式公開提供服務，解決用戶索取數據描述不清的問題。
部門數據開放是部門數據利用的發(fā)展方向。但是，其前提是要獲取到公眾關心、可以對外發(fā)布且質量優(yōu)良的部門數據。部門數據開放首先需要界定什么類型的數據可以公開，分清數據類別，規(guī)定哪些數據屬于內部數據。數據開放不僅僅是數據發(fā)布，還包括數據清洗、數據查詢、數據下載和數據開發(fā)等。
部門數據對外服務可以采取注冊制。下載一些有經濟價值的數據，或者下載查詢結果數據，批量下載數據，都可以要求用戶預先登記注冊。非注冊用戶只能瀏覽數據。這也是一種保證數據安全的常見做法。
從調研來看，政府部門可以與企業(yè)合作提供協(xié)同數據公共服務，創(chuàng)新外部服務治理新形態(tài)。這類數據合作不能帶有排他性，但是合作對象可以依據一定的標準擇優(yōu)選擇。政府部門參與提供這類公共服務，需要明確自身的角色定位、擔當的責任、參與的途徑、評價反饋機制、退出路線等。在服務公眾的過程當中，可以通過數據的開放應用，通過更大范圍的不斷共享，從而改進部門數據的質量，加速部門內部數據歸集機制的健康發(fā)展，創(chuàng)新部門公共服務供給，提高部門治理能力。在實踐中，已有比較成功的案例。
五、余論
當前，政府部門數據管理開始引起各方重視。但是，和傳統(tǒng)的文件管理相比，部門數據資源管理體制機制遠未建立起來，數據治理體系和治理能力現代化還在探索之中。[7][8]國家實施的“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶等各項重大戰(zhàn)略，以及供給側結構性改革、“三去一降一補”、“放管服”改革、減稅降費改革、“雙隨機、一公開”監(jiān)管全覆蓋等，都離不開大數據的支撐。各項重點領域改革的全面深化都在迫切呼喚政府部門治理能力的提升，渴望部門協(xié)同和流程重構，深入推進政府職能轉變，這些都需要協(xié)同數據提供內容支撐，實現數據治理。[9]因此說，政府部門數據治理體系和治理能力現代化，應該成為國家創(chuàng)新治理體系的重要組成部分。需要開展的研究遠遠不止上述幾個方面，至少還有下列問題有待思考。
一是如何構建與政府治理相適應的部門數據治理體系。包括其管理架構和技術架構如何安排，與現有的國家信息化基礎設施如何對接，與現行的電子政務、政務公開、政務服務、大數據、互聯網治理等管理體制如何銜接，共商共建機制如何建立等。
二是在數據共享過程中如何發(fā)揮利益調節(jié)機制的作用。包括部門業(yè)務數據增值化利用是否可以收費，收費測算的原則是否可以確定為數據公開之外的增值服務成本、數據加工成本、數據可視化成本等方面，收費數據服務和免費提供的公共數據服務如何做到相互兼顧等。
三是部門數據承載平臺共建過程中的“統(tǒng)與分”如何結合。如就部門數據承載平臺建設及其內容管理而言，上級單位在行業(yè)數據統(tǒng)籌管理方面應具體履行哪些職責，如何保障下級單位的積極性，實現便民利民的公共價值。如不處理好上下級“統(tǒng)與分”的邊界，共建最后還可能會出現重復建設的問題。
四是正確認識數據治理中的技術和管理問題。就共享交換平臺而言，政務數據共享交換是一項制度安排，共享交換平臺是實現這項制度安排的技術保障，也是部門內部數據匯集、內部使用和對外服務的一種有效的技術措施，要酌情組合選擇，打通技術和管理兩個環(huán)節(jié)。
