隨著民生保障、公共服務(wù)和市場監(jiān)管等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)向社會開放，我國新興的公共數(shù)據(jù)資源市場正在快速形成。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的相對成熟的數(shù)據(jù)市場經(jīng)驗(yàn)看，數(shù)據(jù)開放、政務(wù)公開和信息安全之間仍然存在一定的緊張局面，其中顯著現(xiàn)象就是“通道沖突”。通道沖突主要有兩種形式。一類是政務(wù)信息化、公私伙伴關(guān)系、信息公開政策三者間的不匹配關(guān)系，即政府通道和第三方通道在提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品時(shí)的不匹配關(guān)系。另一類是數(shù)據(jù)資源開放和政府信息安全的沖突。政府機(jī)構(gòu)需要重新思考以政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)中心、業(yè)務(wù)平臺為代表的電子政府戰(zhàn)略目標(biāo)。為了更好地推動政府開放數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要，鼓勵社會力量充分開發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)資源，我們有必要學(xué)習(xí)美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的多通道管理經(jīng)驗(yàn)，并在學(xué)習(xí)過程中得到本土化的發(fā)展思路。 

　　一、通道替代型的數(shù)據(jù)開放項(xiàng)目運(yùn)行模式 

　　(一)美國國稅局信息項(xiàng)目案例背景 

　　自1986年起，國稅局一直頗為依賴中介機(jī)構(gòu)向公眾遞送電子報(bào)稅產(chǎn)品。歷史上，包括商業(yè)稅務(wù)籌劃服務(wù)、注冊會計(jì)師、和注冊代理等稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)或人員完成了超過60%的個(gè)人納稅申報(bào)。電子納稅更是如此，大量的稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)和個(gè)人仍依賴于私人部門提供的稅務(wù)申報(bào)軟件。其中第三方機(jī)構(gòu)和在線報(bào)稅都屬于間接通道。國稅局授權(quán)稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)為納稅人電子報(bào)稅，當(dāng)然欺詐行為始終是困擾項(xiàng)目執(zhí)行問題。 

　　(二)目標(biāo)驅(qū)動的供應(yīng)商-經(jīng)銷商關(guān)系 

　　為了達(dá)成在2007年電子報(bào)稅覆蓋率80%的立法目標(biāo)，國稅局意識到與重要的電子報(bào)稅提供者的關(guān)系需要改變。美國國稅局承擔(dān)了電子報(bào)稅產(chǎn)品和服務(wù)的提供者角色，而私人部門成為經(jīng)銷商并接受其監(jiān)管，而這種傳統(tǒng)的供應(yīng)商-分銷商關(guān)系模式并沒有發(fā)揮太大的作用�？紤]到聯(lián)邦政府消除紙張的發(fā)展戰(zhàn)略，以及當(dāng)時(shí)大多數(shù)個(gè)人報(bào)稅均由稅務(wù)代理人、會計(jì)師、注冊稅務(wù)代理師共同完成，國稅局決定側(cè)重于發(fā)展間接通道的電子報(bào)稅交易。其主要做法包括，一是為主要供應(yīng)商分配賬戶管理人員;二是為分銷商創(chuàng)造激勵計(jì)劃，以提高現(xiàn)存的電子報(bào)稅組織的業(yè)務(wù)質(zhì)量和覆蓋比例;三是識別每年交易中的示范電子報(bào)稅組織;四是簡化應(yīng)用程序以增加電子報(bào)稅組織的數(shù)量;五是同電子報(bào)稅組織共享營銷材料并且允許它們使用國稅局電子報(bào)稅的品牌以在當(dāng)?shù)赝茝V;六是贊助為合作營銷的非貨幣協(xié)定的競爭，并且在國稅局網(wǎng)站上列出電子報(bào)稅清單。 

　　(三)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的新商業(yè)模式 

　　在1998年10月27日國稅局發(fā)布了請求協(xié)定(RFA)后，國稅局和電子報(bào)稅行業(yè)的關(guān)系出現(xiàn)了極其明顯的變化。為了增加出臺法案的關(guān)注度，通過與利益相關(guān)者和分銷商的非正式討論，國稅局確定幾個(gè)已知的電子報(bào)稅障礙。國稅局尋求私人部門的建議，并提出解決方案，幫助其掃清障礙。隨著新的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的商業(yè)模式呈現(xiàn)，美國國稅局開始考慮能否可能使私營部門盡量少或者不給國稅局附加成本，來增加電子報(bào)稅項(xiàng)目產(chǎn)品。當(dāng)新產(chǎn)品能夠增加電子報(bào)稅交易的數(shù)量，電子報(bào)稅行業(yè)能夠描述新產(chǎn)品的特點(diǎn)，那么非貨幣協(xié)定就成為電子報(bào)稅行業(yè)在政府管理中要求特權(quán)和救濟(jì)的強(qiáng)有力依據(jù)。 

　　雖然許多納稅人使用電子報(bào)稅的產(chǎn)品和服務(wù)，但是他們并不知道政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品又具有了商業(yè)化的品牌。自從美國國稅局開展了多通道管理項(xiàng)目以來，不論是國稅局還是私營部門提供服務(wù)，用戶數(shù)量都呈現(xiàn)出增長趨勢，電子報(bào)稅的交易額持續(xù)增長。 

　　二、通道拓展型的數(shù)據(jù)開放項(xiàng)目 

　　(一)美國人口普查局項(xiàng)目的案例背景

　　美國國稅局的案例也提出一個(gè)關(guān)鍵問題，即是否存在其他政府機(jī)構(gòu)可以擁有支持電子政務(wù)應(yīng)用的擴(kuò)張的私營部門?美國人口普查局的商務(wù)部案例就提供了另一種數(shù)據(jù)開放的發(fā)展思路。美國人口普查局是美國最大的信息收集方，人口普查數(shù)據(jù)產(chǎn)品的第三方通道是至關(guān)重要的。經(jīng)過探索，基本形成了政府印刷局通道、企業(yè)通道、非營利組織通道及開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站通道四類。除了政府印刷局這一政府信息通道之外，人口普查局也與非營利部門數(shù)據(jù)開放展開合作。同時(shí)，大批私營部門重新包裝人口普查數(shù)據(jù)，利用第三方通道獲利豐厚。經(jīng)過多通道建立，人口普查數(shù)據(jù)產(chǎn)品種類也快速豐富。 

　　(二)不斷增加的新通道和新數(shù)據(jù)產(chǎn)品提供 

　　人口普查局建立了國家數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目,通過州政府網(wǎng)站、市政府機(jī)構(gòu)、大學(xué)和圖書館提供當(dāng)?shù)厝丝谄詹樾畔�。人口普查局提供文件、培�?xùn)、協(xié)助每個(gè)國家數(shù)據(jù)中心，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供產(chǎn)品并幫助他們使用。另一個(gè)項(xiàng)目由人口普查局和非營利組織合作，其目標(biāo)是為缺醫(yī)少藥的社區(qū)提供傳統(tǒng)通道所獲得不了的信息產(chǎn)品。在繼續(xù)發(fā)展第三方通道的基礎(chǔ)上，人口普查局也直接提供了更多信息產(chǎn)品。在互聯(lián)網(wǎng)成為傳播的主要渠道后，多數(shù)信息產(chǎn)品都是直接提供的。人口普查局在1994年建立了官方網(wǎng)站。公眾可以從該網(wǎng)站上免費(fèi)下載人口普查數(shù)據(jù)，十年一次的人口普查在匯編后的一年半也可以免費(fèi)下載。人口普查局2004-2008年的戰(zhàn)略規(guī)劃提出要加強(qiáng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品、服務(wù)、傳播，以滿足顧客未來的需求。人口普查局通過挑選合作伙伴發(fā)展政府通道或第三方通道，但它與私營部門通道所建立的合作關(guān)系卻更為復(fù)雜。 

　　(三)政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品的威脅 

　　所有的人口普查局?jǐn)?shù)據(jù)產(chǎn)品都屬于公共領(lǐng)域，美國也缺少相關(guān)協(xié)定對轉(zhuǎn)售或分配人口普查數(shù)據(jù)的各方進(jìn)行約束，任何人都可以重新包裝販賣數(shù)據(jù)。這就為市場研究機(jī)構(gòu)提供了新的商機(jī)。最早將人口普查數(shù)據(jù)作商用的公司出現(xiàn)在30年前。每次人口普查，都有新的增值經(jīng)銷商出現(xiàn)來滿足企業(yè)需求，以多種方式增加人口普查數(shù)據(jù)的附加值。雖然大量企業(yè)愿意購買此類重新包裝過且成本低廉的數(shù)據(jù)，但人口普查局直接提供的新產(chǎn)量仍然更具有親和力，私營部門通道的動力仍然是為結(jié)合外部數(shù)據(jù)集、定制或提供特定的服務(wù)功能。 

　　三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的中國啟示 

　　一是業(yè)務(wù)類型驅(qū)動的運(yùn)行模式。對于政府而言，電子政府和政府開放數(shù)據(jù)都是為了提供充分的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和信息服務(wù)。在通道替代型的數(shù)據(jù)開放項(xiàng)目中，美國國稅局承擔(dān)了兩種角色。第一，作為電子報(bào)稅服務(wù)的提供者，它分配稅收形式的電子版本，幫助納稅人履行納稅義務(wù)并承擔(dān)連帶責(zé)任;第二，作為第三方通道搭建的特許方，通過產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制訂，建立遍布全國的營銷窗口，表格、電子終端。而在通道拓展型的數(shù)據(jù)開放項(xiàng)目中，人口普查局則屬于服務(wù)價(jià)值鏈中的一部分，它與非營利部門、其他政府組織、企業(yè)構(gòu)建了扁平化的合作關(guān)系，其合作的基礎(chǔ)是人口普查局通過調(diào)查收集所形成的數(shù)據(jù)集和相關(guān)分析結(jié)果，不同合作方利用這些信息產(chǎn)品創(chuàng)新性地捆綁其他產(chǎn)品，或提供增值服務(wù)。 

　　二是項(xiàng)目合作關(guān)系的差異化。通道替代型或是通道拓展型項(xiàng)目運(yùn)行其本質(zhì)差異來源于所屬政府部門和合作方的權(quán)力影響關(guān)系。如美國國稅局與各州政府合作進(jìn)行合作時(shí)，零利潤支持特定細(xì)分市場(如低收入或年長的報(bào)稅人)的電子報(bào)稅。又如，國稅局與私營部門實(shí)現(xiàn)的伙伴關(guān)系，以提供特定產(chǎn)品或服務(wù)作為合作依據(jù)，雙方采用類似合同的協(xié)定來規(guī)避合作風(fēng)險(xiǎn)。私營部門合作者通過訂立協(xié)議，來獲得優(yōu)惠待遇，以此實(shí)現(xiàn)雙方的價(jià)值交換。而人口普查局同公共圖書館系統(tǒng)、國家數(shù)據(jù)中心的合作關(guān)系就呈現(xiàn)出扁平化趨勢。此外，人口普查局不與私營部門經(jīng)銷商訂立正式的伙伴關(guān)系，而使用傳統(tǒng)的諒解備忘錄，概述角色、責(zé)任、協(xié)定方、條件。為了調(diào)動各州政府的積極性，所增加的一項(xiàng)交換條件是“誰投資，誰受益”。諒解備忘錄的數(shù)量或潛在的合作伙伴之間的競爭沒有特別限制。 

　　三是多通道的均衡管理。美國國稅局平衡政府通道和第三方通道的戰(zhàn)略意圖非常鮮明，這也是出于國家安全的考慮。通過使用核心產(chǎn)品和訂立合同這兩個(gè)杠桿，國稅局與第三方通道保持強(qiáng)勢位置關(guān)系，以最大程度的降低欺詐等分線問題。然而，人口普查局則引入了更為鮮明的市場化運(yùn)行機(jī)制，第三方通道的合作者通過正式或非正式方式知情和咨詢，通過權(quán)利共享的方式控制安全隱患。例如，他一直避免與私營部門針對提供增值產(chǎn)品服務(wù)時(shí)形成競爭關(guān)系，這種差異化的多通道提供產(chǎn)品方式對滿足不同信息需求而言，更具有公平性。 

　　四是制度建設(shè)的要點(diǎn)分析。對于通道替代型項(xiàng)目管理而言，面對政府通道時(shí)，行政權(quán)力是保障政府各部門間合作的依據(jù);面對第三方通道時(shí)，簽訂合同或類似于合同的協(xié)定才是保障伙伴關(guān)系的基石;對于通道拓展型項(xiàng)目管理而言，面對政府通道時(shí)，“誰建設(shè)，誰受益”是合作依據(jù);面對第三方通道時(shí)，雖然無法簽訂正式合同，但諒解備忘錄等形式也是合作關(guān)系的有力保障。